行政文化——行政管理之魂
行政文化——行政管理之魂
【 作 者】李善岳
【作者简介】作者系江苏省行政学院教授
【 正 文】
　　行政文化是行政管理之魂。它是我国当前行政体制和行政管理体制改革实践所面临的最尖锐、最深刻、最触及人们灵魂的问题：它是行政行为时时、事事、处处碰到的最现实、最直接、最具体的问题；特别是其中的思想信念、道德标准、价值观念、行为作风等问题，是提高行政人员整体素质、坚持依法行政、提高行政效率的最关键、最迫切、最重要的问题；它是从文化的角度来认识和研究行政管理工作，从文化深层次的底蕴来探讨行政管理高效化、制度化、法律化的规律性的最深层、最核心、最本质的理论和实践问题。因此，研究和建设有中国特色社会主义行政文化，是思想道德建设的重大议题，是塑造人民政府良好形象、全面提高公务员整体素质的重大实践问题，也是弘扬中国传统行政文化的精华，创造最新行政管理理论的重大举措，将对我国行政管理活动产生巨大而深远的影响。
　　　　　　（一）
　　社会文化在不同的社会领域、社会团体和社会成员身上表现出不同的文化形式，具有独特的文化特征。在政治生活领域，社会文化表现为政治文化；在政治生活领域中的行政活动领域，社会文化则表现为行政文化。因此，行政文化是在社会文化基础上，通过行政机关及其行政工作人员的各种行政活动所形成的一种精神文化形态，属于政治文化的一种特殊形态，是社会文化在行政管理活动中表现出来的一种文化形式。它是行政机关及其行政工作人员应共同具备和遵守的理想信念、价值观念、道德标准、行为模式、生活方式及人际关系等各种生活准则与行为规范的总称；它是关于一切公共行政活动的行政意识观、行政价值观、行政道德观和行政心理倾向等的总和。任何一个行政组织的结构、运转程序、决策过程，以及行政人员的行为、作风、态度、价值观等，都直接或间接地受到行政文化的制约和影响。可见，行政文化是从文化的高度来认识和研究社会公共行政管理工作，从文化深层次来探讨行政管理高效化、制度化、法制化的规律性，从文化底蕴角度来研究如何全面提高国家公务员整体素质的一种思想道德文化体系，一种精神文化的复合体，包含有极其丰富的内容。
　　首先，行政文化是社会文化在行政活动中表现出来的一种独特的政治文化形式，它与社会行政活动有着直接的关系。政治文化是政治中的文化，但不是文化中的政治，是人在政治领域的行为活动所形成的文化形态。这是通过一定的政治观念、政治行为、政治价值、政治传统、政治纪律、政治习惯和政治理论等形成的总和。它总是与一定的政治制度和政治体系相适应，代表着一定阶级、阶层和社会集团的观点和意向，反映着他们的利益要求，具有鲜明的阶级性和强烈的集团意识色彩。行政文化和政治文化一样，它是政府在行政活动中表现出来的一种独特的文化形式，也是一个复合的整体，具有强烈的政治性。它包括人们对行政体系的态度、感情、信仰、价值观和人们所遵循的行政传统和行政习惯等。具体表现为行政理想、行政思想、行政信念、行政意识、行政道德、行政价值、行政原则、行政规范、行政纪律、行政传统、行政习惯、行政感情、行政思维、行政心理和行政气质等等。江泽民同志指出，中央强调的一个重要精神，就是领导干部一定要讲政治。其核心就是坚持正确的政治方向、政治立场、政治观点、政治纪律、政治鉴别力、政治敏锐感。各级领导干部一定要努力提高政治素质，在原则问题上一定要旗帜鲜明。因此，要讲学习，要有坚定的理论基础，注意分清一些基本界限，有理论上的坚定，政治上才能坚定。为此，他提出要“以科学的理论武装人”。就是要求全党同志首先是各级领导干部，必须坚持不懈地学习马列主义、毛泽东思想，特别是邓小平建设有中国特色社会主义理论；其次还要引导广大党员和干部树立正确的世界观、人生观、价值观、道德观，坚定社会主义、共产主义的理想信念，坚持全心全意为人民服务的宗旨，发扬为人民的利益甘于奉献的精神。这些都涵盖于行政文化之中，属于社会主义行政文化研究的范围。
　　其次，行政文化是在社会文化基础上，在行政人员的具体行政活动中形成的，对行政人员及其行政活动产生影响和制约作用。任何一种行政体系的结构、运转程序、决策过程以及行政人员的行为态度的控制，都应通过人们共同拥有的价值观念进行内化控制，即人们按照共同的价值观念、道德规范、行为准则来监督和调整自己的日常行为，使个体行为与群体行为相一致，齐心协力实现行政目标。这种为全体行政人员所共同拥有的新的理论、新的道德、新的观念和行为作风体系，就是行政文化。行政文化虽然受到行政体系和行政活动的很大影响和制约，但行政文化也有反作用的力量，它往往在很大程序上，全方位、全过程地影响行政活动。这种反作用既可能有积极的推动作用，也可能有消极的阻碍作用。因此，江泽民同志强调指出：要“以正确的舆论引导人，坚持正确的舆论导向”。维护稳定，加强管理，不断提高为人民服务的质量；还要“以高尚的精神塑造人，弘扬正气和优良传统”。高尚精神就是指我们党的崇高理想信念、优良传统和作风。越是改革开放，越是要加强党内教育，尤其要加强对行政机关及其行政人员的监督与教育，发扬党的高尚精神，弘扬党的正气，各级领导干部切实做到以身作则，使党一贯倡导的高尚精神、优良传统和美德贯注到广大干部群众的思想和行动中去，产生巨大的导向力、号召力、影响力、制约力。所以，作为行政活动主体的领导者和管理者，必须在行政活动的实践中不断学习和掌握行政文化知识，全面提高整体素质，才能坚持用行政文化指导改造世界、创造世界。
　　再者，良好的社会文化环境是形成良好行政文化的条件，加强物质文明和精神文明的建设是培育优秀行政文化的首要前提。社会文化环境每时每刻都通过进入行政活动领域的行政人员，对行政的各方面产生制约和影响。而要建立良好的社会文化环境，并从中培育出优秀的行政文化，关键在于发展社会生产力，加强物质文明和精神文明的建设，全面提高全社会的经济实力和全民的整体素质。正如江泽民同志所强调指出的：讲政治、讲大局，就包括重视宣传思想工作和精神文明建设，不能以牺牲精神文明换取经济的一时发展。领导干部特别是一二把手，务必牢固树立两手抓、两手都要硬的思想。各级党委和政府都要把精神文明建设放到更加突出的地位。要深入研究思想文化领域的情况，采取有力措施加大对宣传文化事业必需的经费，以保障其不断健康地发展。因此，当前我国加快社会主义现代化建设的步伐，增强国家经济实力，加大“两个文明”建设的力度，这是实现社会主义行政文化建设健康、迅速发展的重要前提条件。
　　　　　　（二）
　　行政文化主要由行政精神、行政道德、行政心理等基本要素构成。
　　行政精神是行政组织及其行政人员在行政管理活动中形成的团结战斗的精神。由于它具有激发行政组织及其行政人员活力的作用，因而具有管理的功能，是行政管理的主要精神要素。它主要包括行政信念、行政理想、行政思想、行政哲学、行政价值等要素。其中，行政哲学是指行政管理活动的世界观和方法论，它体现在行政管理活动中，主要是对行政事务管理活动产生根本指导，因而具有管理的功能。它主要包括行政意识、行政观念、行政目标、行政民主等。任何一种行政管理活动都具有自己的价值观，行政价值观是从行政哲学中直接衍生出来的价值及其价值体系，对于行政组织及其行政人员的行政行为能起到导向作用和标准作用。
　　行政道德是行政价值观在行政管理活动中对主体行为的规范和约束，具有重要的管理作用。从广义上来讲，它包括行政法规、行政制度、行政原则、行政传统、行政习惯等要素。
　　其中，行政制度是行政机关制定的规范行政主体行为的规程和准则。它作为一种管理制度，是由一系列原则构成的，这些原则是行政制度的定向因素。行政制度都必定有一套用以确定人们之间的相互关系以及他们各自的行为模式的具体规则和规定，这是一定行政思想文化和行政心理文化的凝聚和体现，属于行政管理的主观领域，是行政文化的重要内容。行政制度也含有奖惩原则，原则中倡导的部分是奖励的对象，禁止的部分是惩罚的对象，而倡导和禁止之间的部分是容忍的对象。容忍的度量，标志着行政制度弹性大小。
　　行政心理关系是调动行政组织和行政人员活力和增强凝聚力的问题，它具有极强的现实管理功能，主要包括行政动机、行政态度、行政感情、行政习惯和行政思维等要素。其中，行政动机是指行政主体以愿望、理解、兴趣等形式，表现出来的引起公务员行政行为、维持和指导这种行为去满足一定的行政需要并导向某一行政目标的心理过程，它是直接推动行政主体发生行政行为的内部动力。行政态度是指行政主体在行政管理过程中对行政客体所持有的、具有一定结构和稳定的评价和行为倾向，它由认知、情感和价值取向三个基本要素构成，其中，价值取向是指导。行政情感是指行政主体在行政管理过程中对行政客体的一种直观评价或内心体验，表现为好恶、爱增、美丑感以及由此产生的亲疏感和信疑感等。行政习俗是指行政主体在长期共同的行政生活中逐步形成的具有普遍意义的习惯和风俗。
　　行政文化结构是指行政文化要素的构成及其各要素之间的具体联系和比例关系。构成行政文化的行政精神、行政道德和行政心理三层次之间，是相互联系、相互贯通，并在一定条件下相互转化，构成一个无穷无尽的相互作用的网
行政文化——行政管理之魂