社论

　　近日国土资源部部长徐绍史带队赴成都、重庆调研。在谈及推进两地农村土地管理制度改革时，徐绍史强调，要明晰产权，规范流转，确保农地农用，促进城乡统筹发展。无疑，产权的明晰，流转的规范，以及农地农用的确保，直接关系到农村土地能够有效实现流转。这些原则的厘清，至关重要。

　　成都和重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，必然将直面农村土地流转问题。去年以来，这两个地方相继推出了所谓的土地流转新政，其实也是一些带有试验性质的做法。重庆提出，允许以农村经营权出资入股设立农民专业合作社，或以农村土地承包经营权入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业；成都则制定了《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》，确定了四种土地流转方式，分别是转包、租赁、互换经营和入股。

　　土地问题十分复杂。就土地流转而言，由于涉及到耕地红线、农民基本生活保障等重要命题，故长期以来缺少成熟的做法。显然，成都和重庆在被确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区之后，加快了在土地流转制度创新方面的探索，其改革土地管理制度的决心和尝试都是值得赞许的。这样的探索，符合农村剩余劳动力转移的需要，也是城市化进程和城乡统筹发展的需要。

　　不难看出，成都与重庆两地的探索，其前提是在农村土地承包期限内和不改变土地用途，更没有改变土地农村集体所有的性质。由于现行法律法规的限制，农村土地承包有着一定的期限。改革者尊重了农村土地承包期限这样一个前提，其实也是为探索本身能够更快启动创造条件。

　　两地重视“不改变土地用途”，正是为了确保农地农用的目标。我国人多地少，农业用地十分有限。而农业用地的保证，关乎到粮食生产与粮食安全的大问题。目前，强调18亿亩的耕地红线不能动摇，具有重要的意义。事实上，即便耕地红线被一再强调，但也很难保证不被突破，这就需要依赖法律的严格限制。

　　很多人早就注意到，由于不少地方经济发展的矛盾很尖锐，一些地方官员希望通过突破现行的土地管理办法，通过农业用地变更为工业用地来改善民生——这确实是一个两难的题目，但比较而言，“农地农用”的意义更为重要。也就是说，土地流转的过程必然会面对一个规范的问题。没有前提，没有规范，土地流转试验就很容易走样，创新也就失去了基础的保证。

　　值得注意的是，成都与重庆两地对推动农村土地承包经营权尝试股份制，均有相关政策。这样的规定，其实是在产权层面对农村土地承包经营权进行定义，并试图借助股份制形式，实现流转土地的规模经营，在一定程度上将农民个体与土地分离开来。但也要看到，这样的尝试，由于所有者的多元化可能带来利益的多元化和土地流转制度的复杂化，同时，土地农村集体所有的性质没有改变。而这对于在城乡统筹改革过程中城市化的农民而言，必然会面对如何处置集体所有的农村土地问题。

　　农村的土地问题主要是三大土地问题，一是承包经营的土地，二是农村作为建设用地的集体土地，三是宅基地。而无论哪一种土地形式，对于将城市化的农民而言，最为理想的办法是将其集体所有性质的土地转为国有化。理由在于，随着城市化的推进，国有土地比重上升及集体所有土地比重下降，将是不可逆的趋势。同时，在城市化过程中，土地对于农民的保障功能也因为国有化而发生改变。

　　重庆某个区在试点改革中这样尝试——用城市住房交换农民的宅基地，用农村土地承包经营权交换城市社会保障福利并获得一定补偿和某种相对稳定的职业。农民的集体性质土地国有化之后，对于流转制度的建立有了很大的促进。以这样的制度安排，无论对于国家、农村集体、市场主体以及农民个人的利益都有了较为均衡的考虑，实现了几个利益主体之间的利益和谐。

　　应该认识到，统筹城乡发展是一项系统工程，涉及面广，政策性强，既要解决长期积累的结构性矛盾，又要解决发展中出现的新情况、新问题。而土地流转改革，因为政策性强、涉及利益群体广，且问题尖锐，的确需要稳妥推进。以制度创新与规范流转并举，从成都和重庆的实践中寻找更具有规律性的东西，逐步应用到更多的地方，这确是一条渐进之路。

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