――2003年中国财政、货币政策效应得失与2004年的展望

　　刘伟 蔡志洲

　　（北京大学经济学院 100871）


　　2004年3月

　　摘　要：财政政策与货币政策的有效性对于宏观经济调控尤为重要。财政政策和货币政策都是宏观调控的重要工具，但它们发挥作用的方式存在着较大的区别，这两种政策及实现方式各有其特点和优势，需要配合实施。我国近年来实行的宏观经济政策从总体上来说是有效的，但也存在着一些可以进一步完善的地方。本文通过对近年来尤其是2003年财政和货币政策的实施及运用效果的研究，对我国经济增长中宏观经济政策及传递效应进行了研究。

　　关键词：财政政策 货币政策 传递效应 经济增长目标

　　持续高速增长的经济，特别需要科学的宏观调控，在这里，宏观经济政策的预见性和稳定性有着极为重要的意义，其中尤为重要的是财政政策和货币政策的有效性。财政政策和货币政策都是宏观调控的重要工具，但二者发挥作用的方式不同，财政政策是由政府制定并实施的，货币政策虽然是由政府决定，但却具有更大的独立性，同时是通过银行等金融机构来实施的；二者在支出项目上不同，财政政策在支出项目上主要表现为对于政府最终消费的保证和有限的重大项目的建设，货币政策在支出项目上却是通过对政府、企业、居民、其它机构及国外的无数信用行为所发挥作用的。这两种政策及实现方式各有其特点和优势，需要配合实施。实施宏观经济政策进行调控，重要的目标是改善失业和抑制通货膨胀。但在宏观上刺激经济增长，扩大货币供应量鼓励就业的政策倾向，在短期内可能使价格总水平上升加快，形成通货膨胀的巨大压力，这是支持经济增长所不得不付出的代价；而抑制经济过热的增长，减少货币供应量，却又可能使失业有所增加，这是抑制通货膨胀所付出的代价。虽然宏观调控能在一定程度上改善经济周期对经济增长的影响，但由于宏观经济活动内在的原因，完全避免经济周期是不可能的，因而，在一定时期，宏观经济调控的目标选择必须有着重点，而这个着重点的选择应基于对这一时期经济失衡的主要方向和主要矛盾的认识。基于以上关于宏观经济政策的认识，我们对于2003年中国财政及货币政策的政策效应加以剖析。

　　一、积极的财政政策引发了新一轮经济增长吗？

　　从1998年起，我国宏观经济政策进行了方向性的调整，由适度从紧的以控制通货膨胀为首要目标的宏观政策转变为以刺激增长为首要目标的积极的宏观政策，特别是由从紧的货币政策转为实施扩张性的财政政策。其主要内容是通过发行国债，支持重大基础设施建设，增大政府投资支出，拉动经济增长。1998年积极的财政政策第一年就增发国债1000亿元，此后的几年里，每年增发国债都在500亿元以上，到2003年末，国债发行余额累计已近3万亿元。在近几年的投资中，每年均有1600亿元的规模是依靠发行国债实现的投资。经过几年的积极的宏观经济政策的实施，到2003年中国经济增长出现了重大转机，重新回到了9.1%的高速增长状态。

　　问题在于，这种重大转机的出现在多大程度上是宏观经济政策作用的结果？或者说，新一轮经济高速增长是积极的财政政策引发的吗？

　　应当说，积极的财政政策对新一轮高速增长的出现是有作用的，只是作用程度有限：一方面，2003年，整个国家预算内资金占固定资产投资来源的比重为6%左右，如果再考虑到它的乘数效应，对固定资产投资总额的影响可能会达到20%左右。另一方面，从对消费的影响来说，积极的财政政策的投资大都是基础设施，一般地说，它不会对经济增长中的消费需求产生直接的拉动，但可能通过增加相关企业的收入，在一定程度上改善这个企业群的消费规模。根据以往的经验，这种投资支出总额中大约30%以上会进一步以各种收入的形式转化为消费。因此，无论是从投资还是从消费上看，积极的财政政策对于我国近年的经济增长是有积极作用的，尤其是在表明中国政府发展经济的决心和提高社会对经济增长的预测方面，具有积极的意义，同时，规模控制得较稳妥，促进基础建设的同时，较好地避免了财政风险。主要问题在于，在实施积极的财政政策的过程中，相当长的时间里，货币政策未显示出相应的配合，从价格总水平上反映出来的信号是经济偏冷，反映价格水平上升的总指数在零上下浮动，即使到2003年经济增长达到9.1%时，物价总水平上升也不到2%，只能说刚刚摆脱通货紧缩的阴影。这就使得经济复苏的时间比预料的要长。从这个意义上来说，一些经济学家怀疑现在出现的经济转机是政府积极财政政策作用的结果是有一定道理的。这些学者认为，2003年的经济转机主要并不是宏观经济政策的作用，而是因为国有企业改革带来的企业活力上升和推动非国有经济的进一步发展 。应当说，积极的财政政策还是起了极有意义的作用的，但由于财政与货币政策效应间的配合不充分，从而使得宏观调控效应实现的时间过长。

　　就财政政策本身而言，一方面，财政收入增长明显地快于国民收入（GDP）的增长，这说明在每年新增的价值中，全社会通过初次和再次分配，对政府的支出在增加，现在已近20%。政府财政收入与企业收入不同的是，企业的总收入中有相当一部分用于中间投入，而政府财政收入的使用，就其本身的意义而言，是用于最终需求的，即用于政府最终消费支出、发生转移支付后的居民最终消费支出、投资及进口，从这个意义上可以说，政府的支出对于国民经济最终要需求的影响程度在不断提高，因而财政政策对经济增长的影响力也在扩大。但另一方面，在财政支出的结构上，一般性支出的比重是比较大的，为保证重点项目同时缓解财政收支矛盾，各种一般性支出在2003年原则上维持2002年的水平，实行零增长，这样，在拉动需求增加上，财政政策所产生的政策效应是有限的。

　　二、货币供应量的波动反映了什么？

　　2003年，我国贷款规模和货币供应量发生了显著的变化。2002年全年金融机构人民币贷款增加了1.87万亿元，增长速度已较往年有所加快，而2003年截止到9月份信贷规模的增长便已大大超出上一年的全年规模。之所以前三个季度货币供应量猛增，主要有以下原因：（1）我国银行业开始推广五级分类制（从2004年1月1日起，4家国有商业银行，11家股份制商业银行将全面推行五级分类制度，取消以往与五级分制并存的四级分类制），按五级分类制，到2003年6月底四家国有商业银行不良贷款率已达22.2%，为降低这一比例，许多银行开始扩大贷款规模，以稀释已有的不良贷款所占比重。（2）较好的宏观经济形势扩大了企业和个人的贷款要求，2003年各项存款增长十分稳定，各月存款余额的增长速度始终保持在22-23%的水平。但从金融机构的贷款来看，2003年前三季度各月贷款余额的增幅是逐渐增加的，从1月份的18.92%持续增长到8月份的23.92%，进入9月份后，由于货币政策对信贷规模的控制，才开始出现回落。在新增贷款的中长期贷款中，基本建设投资贷款（主要用于固定资产投资）和个人消费信贷（主要用于居民购买汽车和住房）所占的比重较大，两项合计达到36.93%。这说明，由于经济增长的加速，基本建设和个人消费对银行贷款的需求在增加，银行贷款也的确积极地支持了这种不断增加的需求。从总体上看，2003年货币政策执行中的问题，主要的可能还是在中长期贷款中基本建设增加较快的问题，虽然从数额上看直接涉及的是近3000亿资金，但从增速上来看，已超过2002年1倍多，影响固定资产投资总额的增长幅度为11个百分点左右，可见银行基建贷款对整个经济的影响程度是相当大的。（3）对人民币升值的预期增加了外汇的流入，造成企业和居民在银行的结汇量增加，增加了人民银行外汇占款的规模。人民银行外汇占款累计增加10623.58亿元，占全年货币和准货币增加总量的32%左右。当然，同时也应看到，虽然外汇兑款增加造成的货币供应量的增加，但由于这一部分占款主要是企业和个人（可能还有一些国外金融机构）出于对人民币升值的预期而形成的金融资产类型的变化，即从外汇存款转为人民币存款，一般地说，不会大规模地转化为现实的购买力并对经济生活产生直接的冲击。

　　由于上述三个方面的原因，使得2003年，特别是第三个季度货币供应量在短期显著增加，从9月份开始，在中央银行的调控下，人民币贷款的增加开始减缓，自9月21日起提高存款准备金率1个百分点，由6%提至7%，大体冻结商业银行1500亿元的超额准备金，收缩贷款规模约在7500亿元。总的来看，中央银行采取的调控措施是比较温和的，同时目的也只是控制货币供应量和贷款规模在短期内的过度增加。在政策应用上仍属较为宽松的政策倾向，存款利率还处于1992年以来最低水平上，贷款利率虽有所浮动，但仍属较低水平。因此，2003年中国人民银行货币政策操作是成功的，既在一定程度上控制了由于银行贷款短期内过度波动可能给经济带来的风险，又在总体上保持了与增长基本适应的货币供给。

　　检讨2003年货币政策实施，存在的主要问题在于：对贷款余额增速的调控政策出台略显滞后。从技术上讲，对于货币供应量和贷款余额的监控方式，还有待进一步改进。目前我国采取的是同比法，即与上年同期的总额或增长额相比的方法。这种方法是有局限性的。因为货币供应量和贷款余额从统计学意义上来说，属于时点数字，时点数字在时间上是连续的，存在于任何时点上，因而对它的监控也必须连续进行，也就是说，对它的监控更应当采取的方法是环比而不是同比，即和上一时期比而不是和上年同期比。从某种意义上说，同比的方法也是环比，只不过环比的对象是上一年同期，是以一年为期的环比，而对于货币政策执行情况的监控来说，如果以一年为期，时间可能偏长，或者说难以及时发现变化。金融活动是连续的，某年1月份贷款余额比上年1月同期比较有大幅度增长，可能不是当月发生的，而是在上年一年中逐月递增的结果，如果使用同比方法，到该年的1月甚至更晚才发现问题，可能太迟了，再加之货币政策效应传递本身又存在时滞，（比如美国一般为6-18个月，我国据我们测算，货币政策效应的时滞大约为7-24个月）这样就会使得货币政策的作用受到极大的损害。从2003年的情况看，虽然表现出来的是2003年前三个季度货币供应量和货款余额迅速增大，比上年同期显著升高，但从逐月的环比来看，从2002年6月份开始，各项贷款与上月的环比数字都高于上年同月的数字，这种趋势一直延续到2003年8月份。所以，贷款余额增加较快问题，并非发生于2003年上半年，而是发生在2002年下半年。2003年第一季度GDP增长9.9%，表现出明显的经济加速，事实上这种加速在货币供应上，早在2002年就已有反映信号，只是没有引起人们足够的重视而已。当然，按月计算环比增长速度容易受短期波动的影响，为克服这一缺点，统计上常用的方法是计算移动平均增长速度。我国2002年至2003年二年中，按不同时间间隔计算月平均增长速度，可以发现，贷款余额是当移动平均速度连续超过1.3%时开始加速的。根据这一信号，在按照3个月时间间隔计算移动平均数时，贷款余额加速增长的信号是2002年8月份显示出来的；在按半年间隔计算移动平均数时，这一信号是2002年10月份显示出来的，而按照一年期计算，则是在2003年1月显示出来的。从这个意义上看，2003年9月份的货币政策的出台略显滞后，如果能提前到上半年出台，那么，基本建设方面贷款增加幅度就会提前放慢，从而使全社会固定资产的增速受到更及时的抑制，一些重要的生产资料，如钢材、电解铝和电力等紧缺的矛盾可能更有效的得到缓解。

　　总结货币政策实施的得失，重要的一条经验教训在于，货币供应的增长应当通过一个渐进的过程来实现，不应大起大落。尽管人们可以有理由为2003年货币供应量和贷款增长显著加速的合理性加以论证，特别是从目标控制上来说，人们有理由认为2003年的货币供应量和贷款总额并不一定达到了国民经济发展所需要的规模。比如，尽管2003年我国货币供应量偏高，但中小企业还反映资金短缺，这说明货币供应量统计方法和理论可能存在问题 。又比如，按照2003年前三个季度的货币供应量增长速度，若在上世纪80-90年代，肯定会导致严重的通货膨胀，但在2003年却没全出现 。那么这些情况是否表明在新一轮经济增长的转机中，我国国民经济发展对货币供应量有了新的需求，进而要求货币供应量增速提高，规模加速扩张？应当说，变化的经济环境必然对货币供应量不断提出新的要求，但满足这种新的要求的过程应当是在深入研究确定合理控制目标基础之上的渐进过程，而不应当变化起伏过于猛烈。根据以往经验，我国贷款增速超过20%，肯定要到中长期贷款中的基本建设贷款中找出路，因为个人信贷部分要有资产和保险机构担保，银行风险缩小，这种没有风险的需求是有限的。相应的，固定资产投资增速就有可能超过25%，这就有可能冲击均衡目标，至少会引发人们产生经济过热的担心。如果根据2002-2003年我国的实际，以移动平均月增长速度1.3%为贷款余额加速增长的信号，使月平均环比贷款余额增长速度保持在1.3%的水平，那么，年贷款余额增长也可以达到17%左右，增长速度并不慢。总之，即使适应变化的经济发展对货币供应量增长速度的要求，货币供应量的增长也应是个逐渐的过程，尽可能避免大起大落。

　　三、怎样看待2004年的宏观经济政策倾向及效应？

　　第一、从宏观经济政策选择来看，首先应该解决的问题是确定宏观经济政策的总目标。是抑制通货膨胀还是促进就业？如果要抑制通货膨胀，就要实行适度从紧的宏观政策；而要促进就业，就要实行积极的宏观经济政策。在此基础上，再根据各方面的具体情况，对宏观经济政策的总目标实行一步的分解，解决现实经济生活中的各种具体问题。而对经济形势的科学判断是宏观经济政策的出发点。因此认为，目前“经济过热”的观点是值得商榷的。它的问题在于把对经济成长中的具体问题和整个宏观经济的大局相混淆，把宏观调控的总目标和具体的调控措施相混淆。这样，在抑制某一方面的不良倾向的同时，就有可能因措施不当，顾小失大，耽误整个大好形势。必须看到，当前我国经济中的主要矛盾仍是总需求不足、增长乏力、失业率居高不下，所以基本的经济政策货币不应改变，即扩张性的方向应继续保持，尽管有些方面的力度可以有所调整。

　　第二、财政政策和货币政策之间不应该出现明显的矛盾。财政政策和货币政策出自不同的机构，为了使宏观经济政策最大限度地发挥作用，这两个政策之间不应该出现明显的矛盾。在美国和日本的调控经济的过程中，都曾出现过两种政策相矛盾的时刻，其结果是抵消或降低了某一种政策的作用，我们应该避免这种情况的发生。在两种政策之间，可以根据经济发展的客观需要和财政货币状况实行松紧搭配，使宏观调控达到更佳效果。

　　第三、要保证政策的连续性。经济发展和经济增长本身都是一个自然的过程，各种经济本身的内在规律制约着经济的发展，在这种情况下，平稳的、连续的和相互协调的政策是非常必要的。货币供应量、贷款规模和财政收支的变动都应该是平稳的，要避免过度的行政干预使国民经济或某个行业出现大起大落。

　　第四、财政和货币政策之间，要更多地发挥货币政策的作用。由于中国的体制是从计划体制转化而来的，在实行宏观经济调控时，我们更习惯于运用财政政策，而对货币政策运用不足。对财政的重视超过银行和其它金融机构。其实，财政收支与GDP的比值只达到20%，国民经济中更多的收支行为(如居民和企业的收支)都是通过银行进行的，这些收支的规模远远大于国家财政。但在宏观调控时，政策实施和体制转换不匹配，没有发挥银行应有的作用。治理通货膨胀靠银行，治理通货紧缩靠财政。银行的规模越做越小，财政风险越做越大，这确实是有问题的。

　　第五、财政政策本身要协调。财政政策不仅仅体现在对财政收入的使用即财政支出上。财政收入本身的调节也体现了财政政策的运用。对一个经济欠发达地区一方面增加财政支出的投入，一方面加税，就会在一定程度上抵消积极的财政政策的作用。支出上有政策，在收入上也应该有政策，不能矛盾。财政收入要培育市场，财政政策的制订和实施应该逐渐向公共财政的方向发展和过渡。公共财政的目标一旦锁定了，就不能轻易更改，在这种情况下，就有可能更多地通过减免税收、转移支付等手段，促使国民经济的均衡发展。

　　第六、货币政策和金融体制要相适应。银行和其它金融机构本身从事的就是风险经营，风险意识和风险预期是应该的，但过度强调风险控制，使银行业发展步伐放慢，反而影响了银行解决坏帐和呆帐问题的进程。金融业要在动态发展中改善自身的经营管理和财务状况。要提高金融机构的效率，改善货币政策的传导机制。根据WTO的安排，中国的金融业要逐步向国际金融界开放。在此之前，中国的银行和其它金融机构还有一段自我发展的时间，2003年以来，中国的银行业通过一系列的制度建设和措施，为改善自身的资产质量做了大量工作。而中国人民银行在12月做出的将从2004年起扩大金融机构贷款利率浮动区间和当年12月21日开始将超额准备金存款利率由1.89%下调至1.62%的决定，也为银行和其它金融机构的盈利水平创造了条件。这正是中国金融业改善自己的经营状况和国际竞争力的最好时机。深化的金融体制改革和金融业经营水平的提高，不仅有利于金融业本身的发展，还将对改善中国的宏观调控和促进经济增长发挥积极的作用。

　　参考文献：

　　1. 北京大学中国国民经济核算与经济增长研究中心: 《2003－2004中国经济走势分析――中国经济过热了吗？ 》，经济科学，2003年第6期。

　　2.《中国统计年鉴》，历年

　　3.中国人民银行：《报告与统计数据》，历年，http://www.pbc.gov.cn/baogaoyutongjishuju/。

　　4.北京大学中国国民经济核算与经济增长研究中心网站，http://ne.pku.edu.cn。

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