最近连续看到了几份关于农民为维护土地财产权所进行的集体活动的报道，心里不免沉重。尽管早知道土地维权是当今影响农村政治安定的主要因素，看到新近发生的这些案例，还是感到触目惊心。我们国家实行的土地管理制度被称作“世界上最严格”的制度，竟然还使事情闹到这个地步，这的确应该引起足够的反思。

　　一、理念要转变

　　说实话，如果各地方政府能够服从大局，有负责任的政治态度，事情是不会到这个程度的。任何法律不可能事无巨细地做出规定，总会有漏洞，但现行法律的基本精神是明确的，只要严格按法律精神办事，有了问题也不至于发生系统性的偏差。阅读过《土地承包法》的人知道，这部法律在文字上的确赋予农民的权利要超过赋予集体的权利。农民的土地承包权30年不变，这是明文规定的。当年江泽民主席还说过，30年以后也不会变。其他涉及国家征用土地的法规也规定了土地征用的程序，其中包括了对农民的补偿办法。这两年，国务院的文件更明确地规定，因为“国家建设”而征用土地以后，要将所有失地农民纳入社会保障的范围，用各种办法保障农民的生活水平不降低。

　　然而，我们的现实是，在土地管理方面出现了系统性的问题。我们已经不能依靠地方政府百分之百地顾全大局。中国是一个大国，只要百分之十的地方政府打小算盘，置大局于不顾，事情就不得了。法律的漏洞，有效监管的高昂成本，中央政府不同部门的不协调，都是地方政府可以利用的东西，事实上，这些东西的确被利用了。这牵涉中央和地方关系的深刻问题，也许我们对地方政府的指责是没有意义的，这种指责根本就不是解决问题的出路。问题还是出在基本制度上，包括法律规定的合理性基础也存在问题；正是基本制度的不合理，留下了地方和中央之间博弈的空间。如果立法的法理出了问题，法律就是废纸。我们需要认识基本制度方面的问题，并由此下手来解决问题。

　　二、反思现行土地法规的问题

　　公有土地如同一切公有资源一样，只要它拥有足够的价值，必然会成为强者掠取的对象。土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割，但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端，但又想继续维持集体所有制的框架，不免在逻辑上漏洞昭然，在实践中弊端丛生。当法律不能清晰界定权利边界，或者界定之后又不能维护这种界定的有效性，实际的政治力量就要发生作用。这其中最大的问题是在政治关系中处于弱势地位的农民会受到侵害。

　　大量调查发现，地方政府和乡村干部对土地控制的强度决定于下述方面的因素。第一，国家权力的配置状况。笔者在某地调查发现，地方政府违反中央土地承包法关于承包期限的规定几乎没有任何风险。土地承包的频繁调整已经不是村干部的行为，而变成乡里、县里的行为。县政府把调整土地作为一个时段的中心工作去抓。县政府调整土地承包期限的动力在于增加税收。在目前政治权力格局之下，每一级政府对上级政府都有很强的隐蔽信息的能力，除非有告状事件（特别是集体“上访”事件）发生，上级部门并不纠正下级的违法行为。因为大多数农民不反对调整土地，集体上访的事情在土地调整中事实上很少发生。第二，土地收益情况。干部在多大程度上使用这种权利并决定是否重新分配土地，取决于这种行为所获得的利益和成本的比较。农民的土地使用权的保障程度尽管在各地有所不同，但有清楚的规律可循：承包权的稳定性与土地的市场价格（影子价格）成反比。土地的市场价格与土地的收益（包括转移用途所产生的级差收益）成正比。在农业经济条件差、土地转为非农用途概率小的情况下，土地的承包关系比较稳定；土地的农业收益高、转作非农用途概率大的情况下，土地承包关系就不稳定。这个问题的实质是，在经济发达的地方，城市工业集团的政治力量强大，他们一方面与农村干部建立联盟，另一方面又竭力影响政府官员，使普通农民的政治谈判能力相对衰弱，不能保护自己的土地权利。第三，税收制度的影响。这个因素农村税制改革以后不再重要。第四，意识形态的影响。中国一些学者坚守这样一种观念：中国土地私有制是历史上土地制度的主要形式，并有土地市场存在。还有的学者据此认为中国早已有了关于农业的市场经济体制。这种观点是令人怀疑的。据秦晖的研究，中国的土地私有制在宋代以后才出现，且国家的权力高度渗透于所有权关系中，国家与农民的矛盾仍然超过地主与农民的矛盾。这种历史影响对农民的土地观念有深远影响，以至农民至今有“国有土地”的观念，而代表国家力量的人物则被看作是政府官员。农民的“国有土地”观念加强了他们的“官本位”观念，这使得官员对土地的控制更加肆无忌惮。尽管农民有“国有土地”的观念，但不能认为农民不希望拥有属于自己的土地。在农民没有自由迁徙权、对土地权利的保护没有信心的情况下，农民自然会主张平均分配土地。如果农民获得自由迁徙权，且对土地权利的保护比较容易，我们可以相信农民会欢迎拥有土地的财产权。

　　法律自身显然存在内在的逻辑上的矛盾：一方面，它反对“增人增地、减人减地”；另一方面，它又规定农户是承包权的主体，给户主保留了“增人增地、减人减地”的权利诉求。简而言之，土地承包制具有内在的不稳定性。

　　在现行法律框架下，确立农民的土地财产权是不可能的。农民的土地财产权不完整的主要表现是：

　　1、农民没有退出集体经济的权利。《土地承包法》规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”法律还规定：“承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。”按这个规定，农户的土地使用权仅仅限于农村，一旦农民离开农村，土地使用权立刻消失。

　　2、农民没有完整的自主经营权。《基本农田保护条例》：禁止任何单位和个人闲置，荒芜基本农田。承包经营基本农田的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。这个规定显然是不合适的。农业生产已经是一种市场化程度比较高的经营活动，农民在一个季节里是耕作还是休耕，取决于他对投入和产出的计算。例如，农产品价格低到一定程度，农民选择休耕不仅对农民自己有利，对国家也是有利的。如果强制农民耕作，反倒于私于公都十分有害。

　　3、“少数服从多数”原则侵害部分农民权利。《土地承包法》规定：“承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”。这意味着三分之一农民不同意承包方案时，只能被迫接受。在具体的土地承包工作中，村民代表的产生容易被村干部操纵，结果是多数农民被迫接受他们不同意的土地承包方案。《中华人民共和国土地管理法》：“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”这一条款同样有上述问题。

　　现行征地补偿办法虽然有了很大改进，但仍有不合理性。现行规定讲失地农民生活水平不降低，但没有考虑获得这个生活水平的成本。如果一个东北农民拥有50亩地，他需要每年劳动40天，获得2万元收入；如果失去土地，他可能需要劳动300天才获得2万元收入。虽然生活水平没有降低，但为维持这个生活的成本大大增加了。所以，农民有可能对现行法规下的补偿标准难以接受。

　　概括地，现行关于农村土地的法规有这样的特点：在法规的抽象意义上看，农民拥有强度很高的土地财产权，但从实际经济关系看，地方政府和村集体的掌控者却有强度很高的土地控制权。正是由于这个特点，地方政府的实际权力被放大了。中央“天高皇帝远”，农民说话不算数，地方政府和集体的实际掌控者就厉害了。

　　三、建立全新的土地管理制度

　　从制度上解决问题的总的思路是“放开产权，管住规划”。这一思路的具体内容如下：

　　第一，改变土地权利结构，确立多元化的土地产权制度，让农民拥有真正的耕地财产权。可以确立耕地永包制，强化农民的耕地财产权。可以考虑在全国用几个月的时间搞一遍“土地确权”，然后宣布耕地承包权永远属于农民。为此，要取消现行法律中那些关于“三分之二以上农户”做决定的条款。农民的耕地永包权如同他拥有一台电视机一样，不能用什么范围的投票来剥夺。农民有了这个权利，地方政府圈地搞建设的冲动必然刹车。

　　第二，要放弃“国家建设”这类法律用语，用更明确的公益事业用地和商业用地术语。法律文本要用列举的办法来确定公益用地的范围。各种开发区用地不能笼统地看作公益用地。

　　第三，确定国家和省级政府之间的土地规划分工，中央管规模，省政府管到地块，实行土地规划法制化。对现行规划要重行严格审议，以便规划和实际相符。只要符合规划，再不应区分“大产权”、“小产权”，一律平等；如不符合规划，对违规者一概施以高额罚款或判处监禁。

　　第四，对于非农建设规划区（包括开发区）用土地交易制度替代土地征收制度；用讨价还价办法替代补偿办法。任何一户土地主人，都可以拒绝交易，哪怕这块地处在某开发区的核心地带。

　　第五，对于公益事业用地，严格按照公益事业项目列举目录界定用地范围。根据我国实际情况，这类占地可以强制交易，但交易价格应参照当地农用地价格制定，并高出一定比例。要在理念上清楚，即使为了公共利益，也不能以牺牲私人利益为前提。

　　第六，建立土地交易收入调节税，但不再允许各级政府搞土地财政。调节税的收入用来建立土地整治基金和公益用地征用补偿基金。

　　为实行上述制度，并使之法制化，要尽快冻结土地占用，然后清理已有的违法占地案例。对农民的投诉，各地应给出一个解决问题的时间表，诚心诚意地对农民负责。

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