编者按 实行不对称管制政策是国家电信管制的重要内容。不对称管制在市场竞争初期，是为新兴的电信企业创造生存和发展的环境，为其进入市场扫清障碍，促使电信市场更加开放。但是，当市场竞争到一定程度，不对称管制政策便会阻碍原有主导电信企业的发展，同时对新运营商在市场竞争中继续发展和增强自身的竞争力也是不利的。实行不对称管制政策，是为了引入竞争、促进发展，放松不对称管制也是为了电信业的持续发展。因此，在当前电信业重组改革尘埃落定，电信市场新的竞争格已经形成的背景下，是否还要继续对原有的主导电信企业实行不对称管制？这一问题已经呈现在我们面前。近日，本报记者就此话题采访了中国电信集团公司北京研究院高级工程师张盈唐，他就英美两国的电信不对称管制政策及我国的电信管制政策发表看法。希望对我国的电信改革有所借鉴。

美国电信不对称管制使ＡＴ＆Ｔ走上不归路

记者：从英、美等国的电信发展演化过程，可以看出世界几个主要发达国家的电信管制几乎都经历了一个从无到有，到逐步加强，再到放松管制的过程。对国家主导电信企业的管制，是一个国家电信管制的主要内容。您能否谈谈美国电信业的不对称管制政策？美国政府的不对称管制对电信市场竞争起到了什么作用？

张盈唐：美国对其主导电信企业实施了长达十余年的不对称管制。

一般理解，美国电信管制机构ＦＣＣ对其主导电信企业ＡＴ＆Ｔ的不对称管制是在１９８５年到１９９６年的十多年间，但事实上从１９３４年ＦＣＣ成立时起，针对ＡＴ＆Ｔ的重点管制就已经开始。

早期的管制内容主要包括：１９６９年首先在设备市场建立竞争环境；战后允许ＭＣＩ经营微波专用网，由长途专用网开始引入业务竞争，扶植竞争对手；１９８０年，ＦＣＣ开放了包括“混合通信”在内的高级业务市场，但对ＡＴ＆Ｔ采取了限制经营高级业务的举措。早期的不对称管制主要针对ＡＴ＆Ｔ的垄断。美国政府和ＦＣＣ通过扶植竞争企业以达到降低ＡＴ＆Ｔ市场份额的目的。

１９８４年ＡＴ＆Ｔ解体后，电信管制的重点转移到促进电信企业和电信事业的发展，以及建立良好的竞争环境上。１９８５年，ＦＣＣ建立了一个新的管制框架，在继续维持对基本业务市场和高级业务市场的差别管制的基础上，采取了鼓励竞争的不对称管制方式。这就是人们通常理解的美国电信不对称管制，这一阶段历经十余年。

１９８５年—１９９６年的不对称管制内容主要包括：１、市场准入管制：对具有市场支配力的ＡＴ＆Ｔ（拥有超过半数的市场份额）和由ＡＴ＆Ｔ分出的地区性贝尔公司（ＲＢＯＣ）采取了有条件的市场进入管制。而对非支配地位的公司则采取了不管制的政策。２、资费管制：非统治地位的运营商及新加入的竞争者可以在资费上限的范围内自由调整。在开办新业务时，只需提前一天向ＦＣＣ提交资费表；而对于如ＡＴ＆Ｔ这样的主导运营商，在资费上限范围内做任何的资费调整都需要向ＦＣＣ报批，开办新业务也需要提前一段时间将资费表呈送ＦＣＣ。当然在此期间，ＦＣＣ对ＡＴ＆Ｔ的资费管制采取的是逐步放松的方针。直到１９９６年，ＦＣＣ放开了对ＡＴ＆Ｔ的所有资费管制，使ＡＴ＆Ｔ和竞争公司一样可根据市场的需要自由定价。３、接续费管制：１９９１年，ＦＣＣ在对ＲＢＯＣ所收取的长途公司接续费的管制上，采取了价格上限方式。ＦＣＣ规定如果ＲＢＯＣ的报酬率超过所规定的值，ＲＢＯＣ就必须将超出的部分还给用户。４、互联互通管制：ＦＣＣ规定，主导电信企业必须为竞争者提供任意点接入服务；详细分解成本与资费，对竞争者提供平等合理的非捆绑价格；提供号码可携带业务。

ＦＣＣ的不对称管制政策，为新生竞争公司的成长创造了较为宽松的市场环境，也遭到ＡＴ＆Ｔ的强烈抵制。在这十余年间，ＡＴ＆Ｔ始终在向最高法院起诉ＦＣＣ违反《通信法》，并最终于１９９４年６月胜诉。１９９６年６月，新电信法的诞生标志着完全竞争的到来。ＦＣＣ宣布ＡＴ＆Ｔ不再是“具有支配地位”的经营者，美国结束了长达十余年的不对称管制阶段。

美国电信市场的不对称管制，在最初极大地推进了竞争的开展，使竞争者迅速进入了市场。这一不对称管制捆住了具有支配地位的电信企业的手脚，为新进入者扫清了障碍。取得了一定的社会效率。但是随着美国电信业的迅猛发展，不对称管制限制了原有主导企业对用户的争取，造成巨大的效率损失和社会总支出。它将原本统一的市场以及日益融合的行业，通过人为的方式划分开来，并在彼此之间设置管制屏障，最终制约了行业的发展。

因此，当市场竞争到一定程度，ＦＣＣ就立刻放松管制，以保护原有企业的利益和确保社会的总效率。

英国管制政策促使市场更加开放

记者：请问英国的电信管制有何特色？英国的电信管制政策能够体现对英国电信（ＢＴ）的不对称管制的，主要表现在哪些方面？

张盈唐：英国在如何对基础设施产业采取适当的政府管制体制方面对其他各国有相当大的影响。它对主导电信企业ＢＴ的管制很具特色。

英国的电信管制可以划分为三个阶段：一是１９８３年前。１９６９年，英国邮电成立，引入企业运作体制，实行政企分开。１２年后，英国颁布了１９８１年《电信法》；进行邮电分营，成立了英国电信（ＢＴ）。到１９８３年，英国政府出台了“两家垄断市场政策”，允许Ｍｅｒｃｕｒｙ 公司与ＢＴ共同经营基本电信网络。

二是１９８４年—１９９０年。１９８４年，英国设立了独立电信管制机构ＯＦＴＥＬ，并颁布了１９８４年《电信法》。这一阶段政府的政策是取消ＢＴ垄断权，制造并保护双寡头垄断。措施主要包括对ＢＴ实行民营化改革，政府向公众发售其持有的ＢＴ５１％的股权；并从政策上给予Ｍｅｒｃｕｒｙ 公司多方扶持。

三是１９９１年——１９９７年。进入２０世纪９０年代，电信技术的飞速发展和全球经济一体化的趋势，使得原有的管制政策及其形成的市场格局已不能适应变化的需要，１９８７年，欧洲委员会发表的“推进欧洲电信市场竞争和自由化”的绿皮书，带动了欧洲电信市场的全面开放。英国也于１９９１年发表了“９０年代的电信政策—竞争和选择”白皮书，结束了电信的垄断体制，全面引入市场竞争。

１９９３年，结束“两家垄断市场政策”后的公众电信运营许可证开始颁发，英国政府卖掉其持有的所有ＢＴ股份。英国政府在全面引入市场竞争时，采取了不分业务领域、不限制许可证数量（现今除了频谱有限的移动通信业务外，已不再对市场准入加以限制）的积极推进政策，迅速地促进了市场的开放。到目前为止，英国共有１８家公众电信运营公司（ＰＴＯ）许可证持有者，１２家在１００多个特许地区提供电话业务的有线电视公司，４７家领到许可证运营国际业务的公司，４家移动网运营公司和无数家业务提供者。

英国的电信管制能够体现对ＢＴ的不对称管制的，主要是以下几个方面：一是价格管制方面。英国的ＲＰＩ－Ｘ价格管制模型在初期曾非常有利于ＢＴ，在后来逐步提高模型中的Ｘ值。将ＢＴ因提高通信网络经营效率而取得的利益，通过较低的联网价格转移给ＢＴ的竞争者，然后，以较低的零售价格，将这些利益转移给最终消费者。

二是英国的开放政策允许任何公司都可以申请开办国内电信业务和建立固定网络设施，有线电视公司可以不经过ＯＦＴＥＬ批准和不租用ＢＴ与Ｍｅｒｃｕｒｙ公司的网络就可以提供电话业务，经营移动通信业务的公司可以经营固定通信业务（但经营固定网的许可证不自动包括移动通信的经营权），同时也规定ＢＴ和Ｍｅｒｃｕｒｙ公司在２００２年以前不允许提供有线电视业务，但可提供 ＶＯＤ业务。

三是互联互通方面，ＯＦＴＥＬ要求ＢＴ与任何具有合法权利经营通信网络的企业实行互连互通，并对具有垄断性的通信网络服务和竞争性的通信网络附属服务实行财务独立核算，要求其经常性公布这两种服务的财务信息，以抑制该公司在这两种服务之间的不正当交叉补贴行为。当互联互通不能达成一致时，管制机构有权制定双方都遵守的管制规定，包括互联时间表和互联条件、质量，保证了互联互通的执行。

四是英国政府对ＢＴ施加了一些市场结构制约条件，要求该公司对通信网络服务／供应通信设备、各种网络增值服务提供独立核算，以便检查该公司在垄断性业务和竞争性业务间是否采取交叉补贴战略。

五是英国政府决定除ＢＴ等公司以外，其它电信公司可以自己决定是否提供公共电话业务，增加了公用电话的潜在竞争。同时ＢＴ等几个公司承担普遍服务义务，以保证边远地区的通信需要。

回顾英国的改革历程，ＯＦＴＥＬ对ＢＴ的管制远不如ＦＣＣ对ＡＴ＆Ｔ的管制严厉。与ＡＴ＆Ｔ的命运不同，ＢＴ并未在改革中解体，在这个市场上仍拥有支配权。分析英国的电信改革方针，始终基于双重目的：一是提高主要运营商的积极性和效率性，二是鼓励企业之间的竞争。

英国的电信改革经历了漫长的时间，才走到今天。期间英国管制部门对竞争的引入是稳妥的。基于改革的主要目的，英国逐步引入竞争，使主导运营商有较多的时间及灵活度改善经营效率。从ＢＴ目前的发展，对国际市场的大力开拓和对英国电信业的贡献看，英国在改革中对ＢＴ采取的战略非常成功。进入２０世纪９０年代后，英国管制机构在世界经济形势要求下，以在国内市场有序地引入竞争，尽快培养企业向海外扩展业务的国际竞争力，和更多地引入外资及合作伙伴为主要目标的，适时放松了管制，使市场更加开放。

中国应结束电信不对称管制确保持续发展

记者：前面我们谈到的是国外电信管制的状况，那么您能否谈谈中国电信不对称管制的发展趋势？政府的管制政策会沿袭怎样的改革思路，对主导电信企业的不对称管制是否还要继续？

张盈唐：近年来，中国电信始终处于改革的风口浪尖。不管提法如何，事实上政府对中国电信采取的是不对称的电信管制。包括对几大新兴电信企业在各方面的大力扶持，对中国电信几项重要业务的剥离及对市场准入的严格限制，和目前出台的中国电信的再度拆分方案，等等。可以说中国电信在改革中所经历的阵痛，要远远大于其它电信企业。当然，正是由于前一时期政府对中国电信严格的不对称管制，才使得这个传统大型企业的员工转变观念，立足市场，提高服务，真正具备了企业中人实事求是、开拓进取的气魄与素质。同时，电信市场一直在政府的严格管制下进行着各项改革，对建立一个公平有序的竞争环境起到了至关重要的作用。

电信改革进行到今天，市场发展到今天，政府的管制政策会沿袭怎样的改革思路，对主导电信企业的不对称管制是否还要继续，对这些问题的思考，我们应该借鉴国外的先进经验，同时更要结合中国经济的整体发展趋势和电信市场新形成的格局分布。要考虑中国的电信改革必须融入世界电信改革的发展潮流，考虑国内电信企业应对ＷＴＯ挑战所必备的素质。

对中国电信的不对称管制曾推动了中国的电信业改革，但是随着新的市场格局的形成，阻碍市场竞争的主要障碍已发生了变化，行业技术的飞速发展也对电信企业的综合能力提出了新的要求。我认为，电信不对称管制应该只是特定阶段的一种管制手段，其适用对象和适用时期都应有严格的度的审定。把握好了会推动电信市场的竞争，把握不好则会起到相反的作用。今天的中国电信业，在经过前几轮改革和正在进行中的又一轮脱骨换胎的改组之后，应该说我国电信市场主体多元化的竞争架构已经形成，中国的电信企业应该和政府部门共同努力，在公平竞争的大原则下，尽早结束电信不对称管制，降低改革成本，营造公平、公正的市场竞争环境，促进国家电信事业的发展。(通信信息报第二版)

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