【摘　要】政府会计可选用的四种会计基础有各自的优缺点，都能在一定程度上达到相应的财务报告目标。权责发生制有显著的优点，但具体实施需要一定的条件。我国在构建和整合政府会计体系时，应综合运用收付实现制和权责发生制基础，并总体设计，分步实施，循序渐进地推进权责发生制的实施。
　　“新公共管理”要求在政府内部引入竞争，增加财政透明度，提高政府绩效。传统的收付实现制越来越凸显其缺陷和不适应性，而权责发生制会计提供了综合、全面和前瞻性的政府财务状况、财务业绩和现金流量的信息，拓展了政府的受托责任，改善了政府的财务管理而受到世界各国的青睐。本文针对政府业务活动的类型和性质，分析了四种可选择会计基础的优缺点以及实施权责发生制所需要的条件，提出了我国的政府会计应综合采用收付实现制和权责发生制会计基础，以及权责发生制的实施路径和方案。

　　一、政府业务活动类型和政府财务报告目标

　　政府环境的一个独特之处是政府同时涉及政务活动、商业活动和信托代理活动。政务活动缺乏盈利动机，主要是依靠税收、政府间收入等非交换性收入获取所需财务资源。政务活动属于非交换性交易活动，缺乏资源配置的市场机制，因此用财务指标来衡量政务活动的成功与否通常是比较困难的。普通政府(提供政务活动)资源分配的主要机制就是资源提供者或其代表对财务资源的使用设置各种限定条件-某项资源只能为某一特定的目的或项目服务，这些限定条件通常由法律、法规、预算程序和预算文件来确定。预算对特定目的的资金既有授权也有限制，所以政府单位必须从预算授权和预算限制两个方面证明其受托责任。传统预算只注重控制-确保公共资源切实按照有关要求和限制用于相应目的，以及确保不超支和评估财政政策对经济的短期影响。

　　政府的商业活动属于交换性交易活动，提供的服务与消费者支付的款项之间存在直接的关系。交换性交易的本质属性使得财务报告的使用者尤为关注商业活动的成本(或财务资源的流出，或两者兼而有之)、从服务中获得的收入以及两者的差额。这决定了商业活动计量的重点是各种产品或服务收入与费用间的配比，以决定利润(差额)。利润或差额特别重要，因为它可能影响未来对用户收取的费用。财务成本信息、财务资源流动信息有助于公共政策的制定，同时便于政府财务信息使用者了解补贴或补助的财务意义。此外，政府经常以受托人或代理人身份为公民个人、民间组织、其他政府单位以及其他基金而持有大量财务资源(或资产)。信托代理活动计量重点是净资产及净资产的变动，以表明政府在特定期间对信托代理责任的履行情况。信托代理活动的会计核算可根据计量目的归类为政务活动核算方法和商业活动核算方法。

　　政府财务报告的信息应该能帮助使用者评价受托责任和进行经济、社会和政府决策，且受托责任是政府财务报告的基石。美国政府会计准则委员会(GASB)认为，虽然政务活动和商业活动的财务报告目标没有显著差异，但对政府财务报告目标的应用程度和侧重点不一样。政务活动的计量和报告重点是本期财务资源的来源、使用和余额;商业活动的计量和报告重点集中于运营收入、净资产的变动(或成本补偿)、财务状况以及现金流量的决定;而信托代理活动计量和报告的重点是净资产和净资产的变动。也就是说，商业活动更关注财务状况、经营成果和成本等信息，通常不太关注预算比较信息或有关资金流入信息。政务活动和商业活动性质和环境的不同，计量和报告的重点也不一样，需要运用的会计基础可能也不一样。

　　二、政府会计可选择的会计基础

　　会计基础指的是收入、支出、费用、基金间转账、以及相关资产和负债何时在账户中加以确认，以及何时在财务报表中进行报告的问题。会计基础只关系到特定的计量时点选择问题，而不涉及计量属性问题。事实上，在会计上存在着这样的一个从收付实现制一极端到权责发生制另一极端的连续会计基础区间，中间存在着许多连续变化。国际会计师联合会公立单位委员会(IFACPSC)第2号研究公告《中央政府财务报表的要素》对收付实现制、修正的收付实现制、修正的权责发生制和权责发生制四种会计基础进行了详细的解释。

　　收付实现制基础只有在收到现金或付出现金时才能确认相应的交易或事项。权责发生制基础在交易或事项发生的期间确认这些交易或事项的财务影响，而不考虑现金是否已经收到或者是否已经付出。权责发生制基础报告的是主体的经济资源或服务潜力(资产)和责任(负债)及其变化，要求所有为取得资本性资产而发生的支出予以资本化，并在服务潜力消耗时计提折旧。修正的收付实现制基础和修正的权责发生制基础究竟处于连续会计基础区间的何处，这取决于修正的性质和程度。对收付实现制基础修正的内容，通常是将会计期末后一定期间内能够收到的应收账款也作为收入确认，将会计期末后一定期间内需要支付的应付账款也作为支出确认。对权责发生制基础修正的内容，通常是不确认实物资产和无形资产，从而也不计提固定资产折旧和进行无形资产摊销，“费用”要素也改成“支出”要素。值得注意的是，在收付实现制、修正的收付实现制、修正的权责发生制和权责发生制四种会计基础中，相邻两者之间通常没有清晰的界线。

三、会计基础与可达到的财务报告目标

　　各种会计基础都可以在一定程度上达到相应的财务报告目标。但是，没有哪一种会计基础可以达到所有的政府财务报告目标。在不同的环境中使用不同的会计基础是最合适的。在某种特定的环境中，最合适的会计基础取决于主体的特征和性质以及报告的类型和目的，同时，也取决于开发和维持必要的财务信息制度的成本和效益。

　　收付实现制基础计量重点是现金资源及其流动，可以反映现金资源的来源、分配和使用，但不报告非现金资产的存量、负债、提供服务成本的信息。收付实现制基础只有在收到现金或付出现金时才确认交易或事项，而收款和付款时间可以从本期推迟到下期，或导致年终突击花钱或操纵成本，所以收付实现制基础可能会受到操纵。修正的收付实现制计量重点是当期财务资源及其变动

　　，仍不确认和报告长期负债和责任、实物资产和无形资产，但其受操纵的余地较小。此外，收付实现制和修正的收付实现制所反映的会计责任狭窄，提供的财务信息不广泛和综合，难以揭示政府的财务状况和财务绩效的全貌，不利于正确地对政府部门使用公共资源的效率、效果和经济性进行决策和管理，不利于政府采购、部门预算和国库集中支付等预算管理活动的落实。然而，收付实现制基础在证实是否遵守支出授权以及是否遵守其他法律和合同的要求时，是一种有效的会计基础，现金需求可以得到准确的反映。收付实现制对于确保政府按规范行政程序运作，防止腐败和浪费这一目标的实现，无疑是合适的。

　　权责发生制基础计量经济资源的流动，并向使用者提供如下有关信息：主体控制的资源、主体提供服务的成本、其他评价主体财务状况及其变动以及主体是否经济而有效地运行等有用的信息。在以资产管理、成本效率和成本补偿作为标准来评价主体业绩时，权责发生制基础是一种合适的会计基础。但如果确定其他业绩标准更加重要，那么，权责发生制基础可能就不是最合适的会计基础。例如，如果重点是遵守法定预算，那么现金流动的信息就更加重要，特别是如果预算是以收付实现制为基础的，那么情况就更是如此。

　　修正的权责发生制将计量重点放在总财务资源上，确认了政府所有的负债和承诺，可以提供财务资源的来源、分配和使用的信息。修正的权责发生制对于以收入满足支出的程度来计量财务成果，是一种合适的会计基础，因为它直接与未来的收入需求相关，与政府筹措活动资金以及偿付负债和承诺的能力相关。修正的权责发生制对于制定计划来说也是一种合适的会计基础，因为它将重点放在现金需求和筹资需求上，例如将购入的使用寿命超过当年的实物资产，在购入时记入费用。修正的权责发生制基础的主要缺点，是它不能提供计量业绩时需要的成本信息，因为它不确认长期资产，也不将长期资产的成本分配于使用这些资产的期间。

　　总之，沿着会计基础区间从收付实现制基础向权责发生制基础移动，可以达到更多的财务报告目标。然而，随着偏离收付实现制基础程度的增加，估计和判断将增多，开发和维护相应会计基础的成本也将增加。因此，政府会计在决定采用何种会计基础时，应进行成本效益分析。

　　四、权责发生制的实施条件

　　对权责发生制优缺点，国内外已经有众多文献。目前，我国理论界和实务界基本形成了共识：政府会计的会计基础由收付实现制向权责发生制转变是历史的必然，然而实施权责发生制需要一定条件。

　　权责发生制政府会计的复杂性只能通过加强技术评估和培训解决，培训策略的制定和培训项目的实施是实施权责发生制的基石项目。没有足够训练有素的职员是不可能取得采用权责发生制和相关制度改革的成功。对采用权责发生制的优点、改革的整体意识和期望收益进行培训是至关重要的。让所有改革参与者了解向应计制转换的所有益处，增进其决策能力和会计水平，提高他们的业务素质能力和估计、判断能力，以便向权责发生制转变能够取得成功。此外，财务管理制度的改革和完善，权责发生制的实施，除了需要完善具体技术外，还需要实施文化或“思想”的变革。在交流和培训策略中，技术方面和文化方面的变革是同等重要的。概而言之，采用权责发生制政府是系统工程，需要有较长时间的准备，因此权责发生制的实施应循序渐进。

五、改进我国政府财务报告和政府预算的会计基础的设想

　　根据我国的会计规范，目前我国政府财务报告编制的会计基础明确是收付实现制，但事实上，很多地方对收付实现制进行了某种程度的修正。例如事业单位的经营性收支业务核算可采用权责发生制。鉴于收付实现制对“新公共管理”提高绩效的不适应性以及权责发生制的优点，我们应积极创造条件，以推进权责发生制在我国政府会计中的应用，并注意以下问题。

　　1.综合运用收付实现制和权责发生制。从前文对政府活动类型及其性质、各种会计基础可达到的财务报告目标及各自的优缺点的分析中，我们可以得到以下结论：(1)传统的政府预算采用收付实现制基础，政府的商业活动采用权责发生制是合适的。(2)对于政务活动，权责发生制能完全满足其报告目标，但修正的权责发生制也基本上能满足其报告目标。鉴于政务活动在性质上属于非交换性交易，很难在收入与费用之间建立配比关系，准确计量政府的实物资产和无形资产存在诸多困难，可靠估计除财产税外的政府依靠行政权力取得的收入也困难重重，根据成本效益原则，并考虑到会计信息须能“反映意欲反映的”，且“不偏不倚”的可靠性要求，可以考虑先采用修正的权责发生制时，把更多的实质债务或所谓隐性债务反映到财务状况表上，同时将更多的非财务性资源确认为资产，慢慢往权责发生制转移，等条件成熟后，再实施完全的权责发生制。

　　根据以上思路，我们在政府会计改革时，首要任务是明确政府职能，并按基础交换的性质，将政府所从事的活动划分为政务型活动、商业型活动和信托代理活动。对于商业型活动采用权责发生制进行核算;对于政务型活动，中期目标采用修正的权责发生制，长期目标采用完全的权责发生制进行核算;鉴于预算和预算会计的重要性及其在确保公共资源安全完整中的作用，预算基础仍采用收付实现制。

　　2.政府会计改革的近期目标和权责发生制的实施方案。从2004年6月李金华审计长在十届全国人大常委会十次会议上所作的审计报告中可以看出，当前我国腐败盛行、公共资源的使用效率普遍低下。因此，我国的政府会计面临着双重任务，一是反腐倡廉，确保公共资源的安全完整，即合规性目标，且是燃眉之急;二是加强财务管理，提高公共资源的使用效率，拓展政府的公共受托责任。在这种紧迫的氛围下，笔者建议我国政府会计改革应总体设计，分步实施，分别采用一项短期计划和一项长期计划。在当前的形式下，强化合规性目标，仍是政府会计关注的重点。收付实现制预算能够较好地适应合规性要求，尤其是支出控制(确保支出总量不突破预算和法律规定)方面。因此，短期计划是整合总预算会计制度、行政单位会计制度、

　　事业单位会计制度，统一会计科目，也就是将它们纳入统一的政府会计框架体系，并编制政府层面以及政府部门的财务报告。此外，预算基础在收付实现制的基础上拓展为承诺制，以加强对政府采购和政府资本支出的控制，同时将预算会计控制范围延伸到支出机构的拨款、承诺、核实和付款等预算全过程，强化预算的法制性，并提供预算报告。同时，目前在我国政府财务报告中通过设置附加信息的方法对外提供在应计制基础或修正的应计制基础下的必要的政府财务信息，如政府的金融资产、金融负债、基础设施资产、遗产资产等信息，以弥补收付实现制提供信息的不足。

　　长期计划是进行会计理论研究，制定基于权责发生制政府会计概念框架及具体的会计准则体系。我们应该清楚地认识到，政府会计实施权责发生制已是大势所趋和历史的必然。由于政府所处环境及业务活动的特殊性，政府会计实施权责发生制需要制定以上所提的大量特殊的会计准则，所有这些都需要政府财务概念框架来进行引导，以便达成首尾一贯的准则体系。在制定具体的政府会计准则时，凡是国际公立单位会计准则已经有规定的或已被大多数国家普遍采用的会计原则及核算方法，如果与我国现行的法律规定不相矛盾，而且我国现行实务中已经存在该类业务的，则尽可能借鉴吸收，尽量少走弯路。凡是我国实务中特有的业务、特有的政策规定，则应立足国情，有针对性研究制定相应的会计规范。新制度出台后，为隐妥起见，应先在地方政府和部门进行试点，待条件成熟后再全面推开，以降低改革风险。

　　鉴于改革的复杂性，我国政府会计引入权责发生制应是循序渐进式的转变-先实施修正的权责发生制，等条件成熟后，再实施更全面的权责发生制;先政府财务报告后政府预算。采用权责发生制预算需要预测一整套财务报表，包括计划的财务状况表、业务活动情况表和现金流量表，因此只有权责发生制会计上的政府财务报告能够为预算提供准确和可靠的财务信息后，才能考虑在政府预算中采用权责发生制。因此，目前重点是放在政府财务报告如何采用权责发生制。权责发生制会计要求对满足资产和负债定义并符合资产和负债确认标准的资产和负债进行确认。但是，这并不排除主体可以逐步确认资产和负债实现向权责发生制的转变。对于资产来说，可以首先确认短期资产，诸如存货和对债权人的资产;接着确认房地产、厂场和设备(除一些特殊项目外)，再确认国防资产、基础设施、文化遗产、自然资源等特殊实物资产，最后确认非交换性的应收账款(例如应收税收)和无形资产，因为这两项资产确认首先要解决计量问题。对于负债来说，可以首先确认短期负债，因为主体通常合理准确地记录已有的借款，再确认养老金负债、环境负债、社会保险支出、国债收支和政府担保支出等长期负债。对于政府收入和费用来说，费用的确认采用权责发生制基本上可一步到位;而收入的确认采用权责发生制也要分步实施-先确认交换性交易收入和财产税收入，再确认政府授权及自愿的非交换性交易的收入，最后确认其他非交换性交易收入。

　　3.积极创造条件，促使向权责发生制转变过程的成功。政府和政府实体实施权责发生制是一个系统工程，必须处理许多复杂的技术、制度和文化问题。领导重视和支持，职能部门的积极协作，是成功实施权责发生制的关键。因为会计基础转变涉及政府权力结构的变化，因此必须争取得到各级政府、政府职能部门、各级人大、审计部门和各民主党派的支持，以便保证改革提案得到最初认可，以及中途遇到障碍能得以持续进行。因此，近阶段，我们应着手确定政府财务报告的主体标准，对政府的实物资产进行清产核资和登记造册，加快财政管理体制立法、政府财政信息系统建设和软件开发等配套设施建设。

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