行政组织变革的动力和阻力分析
行政组织变革的动力和阻力分析
【标题注释】本文系作者所主持的国家“十五”哲学社会科学规划项目《乡镇政府机构改革的对策研究》中间成果。
【 作 者】金太军
【作者简介】金太军 南京师范大学政治与行政学院公共管理系主任、特聘教授
【 正 文】
　　一、问题的提出
　　行政生态理论认为，任何行政组织都不是一个绝对独立、自我封闭的系统。它在运行过程中要经常地与社会环境相互影响、相互作用。尤其是面对迅速变化和发展的社会环境，以管理社会公共事务为存在依据和基本职能的行政组织（政府）更必须不断作出相应调整和变革，以完善组织结构，提高行政管理效能。那种静态的或完全不能适应形势变化的行政组织是难以维持的，因为持续变化的环境要求行政组织不断地改变其维持生存过程中新陈代谢所必须的输入与输出物。例如，一个面临社会和公民需求不断增加的市场经济条件下的行政组织，如果它不能根据不断变化的环境要求获得它所需要的资源，如果它不能根据社会的需求，向社会提供它过去从未提供过的新的服务或公共产品的话，它就无法在新的环境中维持生存，更无法发展。同时，随着关于行政组织神秘性观念的破除，人们已不再被动地应付行政组织的变化，而力图自觉地在环境的变化中对行政组织进行变革。所以，行政组织应该是能适应外部环境的变化，在组织结构、功能和规模等方面不断作出变革和调整的高度灵活、充满生机和活力的行政组织。否则，必然走向衰败。于是，行政组织变革的重要性已为越来越多的组织理论家、行政学家所认同。相比较而言，我国行政学界对行政组织变革，包括行政组织变革的动力和阻力，类型和方式等问题缺乏系统研究，这使得人们对现阶段政府机构改革的许多对策研究因缺少缜密厚实的理论支撑和逻辑论证而减弱了科学性。有鉴于此，本文拟对行政组织变革的动力和阻力等方面作一基础性研究，以促进学术界对这一问题的重视。
　　所谓行政组织的变革，是指行政组织根据其外部环境的变化，及时地变革自己的内在结构，以适应客观发展的需要。行政组织的变革是一种破旧立新的活动，即破除旧的组织结构和运营秩序，建立新的组织结构和运营秩序。具体地说，这种变革可能是对一个行政组织内部一个或一个以上的组织成分进行更动，也可能对一个行政组织内的所有组成部分都进行更动，如组织目标、组织计划、组织结构的设置、组织的规章制度以及人员和技术等等。应注意的是，对行政组织内的任何部分的变革都会影响和波及到行政组织的其他方面。如行政组织目标的调适会带来技术、人员和组织结构的变化，而组织结构的变化又会影响到管理的幅度以及权力的分配与重组等。因此，行政组织的变革往往是一个牵一线而动全身的极其复杂的过程。
　　然而，不变革的行政组织是没有生命力的，特别是现代社会随着生产力的高度发展、社会分工的细密、信息量的增大，社会环境正变得越来越动态，行政组织必须不断进行自我调整、更新、变革或与外部环境进行输入和输出的交换（注：齐明山：《公共行政的熵值效应——管理效率递减规律初探》，《北京行政学院学报》1999年第3期。），以维持行政组织与环境的动态平衡。行政组织若不能随环境改变而变革，就难以在与环境交换中保持健全发展的生态活力，并且反过来阻碍社会环境中政治及经济的发展。但是盲目地变革同样不利于行政组织的生存和发展，甚至会使行政组织消亡得更快。因此，对行政组织的变革，必须有正确理论的指导、必须有计划有步骤地进行。特别是必须冷净、客观地分析行政组织变革的动力和阻力，并在此基础上，增强变革的动力，减少乃至消除变革的阻力，保证行政组织变革有计划、有步骤地进行。
　　二、行政组织变革的动力
　　行政组织变革的动力就是推动决策者和行政领导进行组织变革的力量（注：任晓：《中国行政改革》，浙江人民出版社1998年版，第32页。）。它是一个综合范畴，即推动行政组织变革的动力或动因是非常复杂的，归纳起来主要有以下几种类型：
　　1.环境的动因。 公共行政组织作为一个开放性的生态系统，必然要受到外部环境的深刻影响，环境的改变无疑是行政组织变革的主要的根本动因。无论是一般社会环境、具体工作环境，还是团体社会环境（注：参见张国庆《行政管理学概论》，北京大学出版社1990年版，第80-84页。）都会不同程度地直接或间接地影响到行政组织结构和功能的变化，推动着行政组织的变革。特别是现代环境的变化速度越来越快。环境的这种变化对行政组织产生了持续的冲击和影响。如亚洲金融危机要求各国政府迅速改变金融政策，苏东剧变使各国及时调整对外关系，中国自1978年实行改革开放以来，经济体制和政治体制改革的不断深化要求行政组织作出相应的变革，等等。
　　2.职能的动因。 行政职能是行政组织存在的依据，行政组织是行政职能的载体或承担者。因此，行政职能的变化必然引起行政组织结构的变化。比如，我国政府过去对社会经济生活实施了广泛的、直接的强制性管理，各国营企业的产供销人财物等微观管理权都统于政府，造成以政代企、政企不分，这种经济管理职能决定了政府机关中必然要设置大量的按经济行业和产业划分的经济管理部门。随着经济体制改革的进行和市场机制的逐步形成，政府简政放权，转变职能，这就使得重新调整政府经济管理机构的设置成为不可避免的事情了。
　　3.目标和价值观的动因。 行政组织的目标反映行政组织的价值观和对客观环境的判断，是行政组织战略的凝聚点，而行政组织战略则是行政组织的内外因素如环境和机会，内部的能力和资源，管理部门的兴趣、愿望以及社会责任等的一种函数。因此，行政组织目标的重新制定或修正，都将引起行政组织的变革。美国战略思想家柯林斯说：“我们必须了解这一点，即使利益丝毫未变，组织像目标一样，也可能在一夜之间发生变化。”（注：柯林斯：《大战略》，战士出版社1978年版，第22、27页。）行政组织价值观的变化也具有同等重要的意义。因为行政组织价值（观）是行政组织的灵魂要件以及公共行政活动的动力源泉和理性后盾，而目标的制定或修正本身是组织价值观念体系平衡的结果，价值观念方面的变化必然将引起目标的变化，并通过组织目标的变化对组织变革发生强烈的推动作用。值得强调的是，价值观念在许多条件下构成组织变革的原动力，它往往对行政组织变革提供长期和持久的推动力。

行政组织变革的动力和阻力分析