论分权的四种形式
论分权的四种形式
【 作 者】薛凯
【 正 文】
　　目前，分权化（decentralization）已成为一股世界潮流，在各国政府的行政改革中占据着重要地位。但从国内的一些文献来看，对分权的认识似乎仅仅局限于中央和地方的关系、政企政事关系等方面。其实，分权是一个内涵丰富的行政学概念，因而本文将主要着眼于分权所能采取的形式，对其作一个概括性介绍。
　　分权化通常是指从中央政府及其部门向次级政府、半自治公共机构、区域性或功能性实体、非政府性的私人或自愿者组织转移计划、管理权责并进行相应的资源筹集与分配的活动。　　它主要包括授权（　　deconcentration）、委托（delegation）、放权（devolution ）和私有化（privatization）四种基本形式， 每一种形式都有着自己显著的特征。
　　一、授权。这是分权中最弱的一种形式，但对于高度集权的政府来说，则有助于提高行政效率和责任。它是指政府决策、财政和管理权责在政府科层制组织内部的重新分配，一部分权力和责任被分配给下级政府或部门行使，但中央仍保有最终的控制权。这种形式的分权在农业服务、小学教育、预防性卫生和人口等次级部门较为普遍。授权可采取两种方式：
　　1、任务转移（shifting workload）。将工作任务交于次级政府去执行，但并不授予或只授予较小的自主权力。下级政府主要是充当中央政府的执行机关。
　　2、区域行政（field administration）。 中央政府部门为扩大或执行其地方层次的工作任务，可建立一定的具有统属关系的地方行政单位。在这种体制下，在地方工作的行政人员，在中央部门的指导方针之内拥有一定的计划、日常决策和根据当地情况进行执行调整的自由裁量权，同时他们仍要受到中央部门的指挥和控制。
　　这种形式的分权的主要缺陷在于，在地方层次上不存在着任何水平的职能合作机制，因而往往出现沟通不灵、协调困难的现象，影响公共服务的整体质量。例如，我们经常遇见这样的情形，地方城建部门与交通部门由于缺乏必要的政策协调，未能使铺设道路与修建排水系统同时进行，导致不得不对道路进行反复多次的翻修，从而造成了大量的浪费，还降低了公路的质量和其社会时效。
　　由于通过授权中央政府把自己的权能扩展到了基层领域，如同章鱼向四方张开了其触角，因此，这种分权的结果往往是中央政府得到了加强，中央集权反而更为有力了。
　　二、委托。 是指将特定职能的决策和管理权责交给准政府部门（Parastatals）和其他半自治组织， 这些组织并未被中央政府完全控制但最终要向它负责。这些组织往往在决策上拥有很大的自由度，在人事上也可能脱离于正式的公务员制度，还可以从其服务中收取费用，甚至象私人团体一样采用某些商业性的方式方法。中央政府可通过创建公共事业、住房委员会、地区发展机构、特殊行政区域及特别项目执行机构等办法对特定权责加以分化。在许多第三世界国家，由于经济危机对政府的公共行政能力和财政资源产生严重的制约，许多政府便将更多的功能转移给了公共事业部门和特别机构，　　它们被看作是“预算外”（offbudget）的行政单位。 委托的标准是因组织类型的不同而有所变化的，但一般而言，被委托的职能都具有技术性、资本性和相对的独立性（即并不要求其他政府部门的重大支持）。其最常见的三种基本形式有：
　　1、准政府机构（Parastatals）。其活动领域主要集中在某一单一的、分立的服务的提供上，而且带有商业或准商业性质，从其服务倾向天然垄断的性质来看，可被视为公共物品，如专门提供电信、煤气、自来水的公共部门。
　　2、特殊行政区（special District）。 其性质与准政府机构相同，但由于地区的特殊性，要求因地制宜地作出政策决定，它不遵循一般的行政界限（如地方政府间的区划）。如美国的田纳西河流域管理局。
　　3、项目管理机构（Project Management Units
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