略论中国行政文化创新
略论中国行政文化创新
【 作 者】蒋云根
【作者简介】蒋云根，华东师范大学教授
【内容提要】任何一种行政体制及其行政过程，都有一定的行政文化支撑。行政改革过程，也是行政文化不断创新过程。本文结合中国行政文化传统与西方国家行政文化特点，根据我国市场经济发展与政府职能转换的现实，以及由此而产生的行政改革的客观要求，着重从行政体制文化、行政决策文化及行政法治文化等三个方面具体分析中国行政文化创新问题。
【关 键 词】行政文化/创新
【 正 文】
　　所谓行政文化，一般指行政活动过程中，影响甚至决定行政参与者行为的一系列行政思想、行政意识、行政理念、行政心理、行政道德、行政习惯、行政规则等，这些文化要素对于行政管理体制的确立与发展，对于行政决策活动的展开，对于行政法治化建设的进程，对于行政人员的行为道德状况，都发生着极为重要的影响，从而形成为特定的行政体制文化、行政决策文化、行政法治文化、行政道德文化等等。任何一种行政文化都不是主观意识的产物，而是适应特定的社会经济、政治发展的需要，在一定的社会文化背景下形成并发展的。中国在长期的行政实践中所形成的同社会经济、政治制度相适应的系统性行政文化，在维护相关的行政管理体制、调节行政官员行为、规范行政管理活动等方面曾发挥了相当重要的作用。随着我国经济体制转轨与政府职能转换，行政改革已开始进入实质性启动阶段，在改革进程中，人们开始注意到一些原有行政文化要素所起的消极作用，感觉到外来行政文化对我国行政领域的冲击，逐渐认识到行政文化创新对中国行政改革与行政现代化的重要意义。
　　 一、行政体制文化创新
　　从1949年到1996年，中国政府进行了多次以机构改革为主要内容的行政体制改革，大的调整就有六次之多，但始终走不出精简——膨胀——再精简——再膨胀的循环怪圈。认真总结历次机构改革的经验教训，使我们认识到：仅仅围绕政府系统内的权力关系就事论事实行机构改革，不是从行政体制的系统性高度进行总体性的设计，忽略行政体制文化更新对行政体制改革与创新的重要意义，这是历次政府机构改革不能获得圆满结果的重要因素之一。为此，在新一轮行政体制改革中，必须注意同时把握两大主要环节：体制性要素改革与文化性要素改革。前者主要包括转变职能、精简机构、理顺关系、调整结构、完善公务员制度、健全行政决策体制、加强行政法治建设等等，近年来理论界就这些课题展开了广泛深入的讨论，但对后者即更深层次的行政文化性要素改革与创新方面的探讨则显得相对不足。为了使行政体制改革能获得切实而持久的成效，在实施体制性改革过程中，还必须重视行政体制文化的创新与发展。
　　在行政文化体系中，行政体制文化具有关键性的意义，它直接影响甚至决定其他行政文化要素的性质和功能。从内容上分析，行政体制文化主要反映行政活动主体对各种行政关系、行政过程的认识，具体而言，涉及对行政的性质与方向、行政机构、行政职位的设定及行政组织与行政权力之间、政府与公众之间关系的意识、思维与观念。行政文化的主体不仅包括行政系统内的成员，还应当包括同行政体制及行政过程紧密相关的社会公众，正是社会公众与政府系统之间的相互作用关系，才形成某种特定的行政体制与行政活动方式。一种特定的行政体制及与此相适应的体制文化，客观上营造出一种特有的行政环境，由此深深影响行政活动过程。长达二千多年的中国封建社会培育出一套以集权型、血缘宗法型、等级权威型、高度一致型为基本特征的系统性行政体制文化，为维护、保障封建行政机器的正常运转起了重要作用。
　　社会主义制度的建立，使社会经济、政治乃至行政关系发生了根本性的变化，为行政文化创新提供了现实基础。但是，由于根植于两千多年历史的传统行政文化的深刻影响，由于建国以后所实行的高度集中的计划经济以及与此相适应的政治和行政管理体制，从而在行政体制文化方面依然保留了不少传统要素，普遍存在一种“崇上”、“唯上”的行政思维模式，并在中央与地方关系、上级行政部门与下级行政部门之间关系，政府部门与社会公众之间关系，以及行政管理组织的设置与行政人员的任用等方面，都明显表现出“集中性”、“一致性”、“统一性”、“亲缘性”等特征，缺乏一种现代民主意识与作风。随着我国经济体制转轨，必然要求行政体制进行相应的改革，而这项改革的重要内容之一，就是要同步推进行政体制文化的创新，使两者之间形成一种相互促进的积极关系。
　　立足我国经济、政治、文化发展现状与要求，参考国外行政体制改革与行政文化革新的经验，现阶段行政体制文化创新的重点应围绕政府与公众之间的关系，努力培育、发展一种现代公民意识，为我国行政体制的改革与完善提供必要的基础。内容大致包括：
　　1.确立社会公众利益至上的意识，作为协调中央与地方权力关系的指导原则。中央政府与地方政府的关系因实际所包含的利益倾向，历来是一个相当棘手、复杂从而特别令人关注的课题，由于它最终涉及到政府与社会、政府与公众的利益关系，故而成为现代行政体制改革与体制文化创新的一项重要课题。自20世纪80年代以来，一些西方国家针对为适应工业社会而逐渐形成的行政权力扩大化、集中化的倾向，在“行政民主”的旗帜下，先后实行了行政分权改革，主要内容有：中央政府组织向地方政府组织分权，政府组织机构向地方社会组织机构或私人机构分权，上下级行政组织之间变简单的命令——执行关系为合作关系。法国政府于1982年通过并开始推行《下放权力法案》，确定中央对地方的权力主要为合法性监督；日本政府在1995年制定了《地方分权推进法》，目标是“建立中央与地方对等与合作关系”，使地方行政组织、社会组织有更大的自主权，并明确中央对地方的干预要遵循“依法、公平、透明”的基本原则；美国自里根政府以来，一直在推行“新联邦主义”，提出“还权于州”、“还权于民”。我们党历来十分重视处理好中央和地方的关系，注意充分发挥中央和地方两个积极性。“总的原则应当是：既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要有体现维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。当前应抓紧合理划分中央和地方经济管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、法制化。”（注：江泽民：“正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系”，1995年9月28日《人民日报》。）实际上， 由中央集权向中央与地方分权方向发展，其实质并不在于行政权力在两者之间的移动，而是体现着政府同公民关系的重大变革，反映着政府权力正逐渐向公民、向社会移动的趋势。就此意义而言，确立“代表中国最广大人民的根本利益”的意识，正是合理协调中央与地方利益关系的最为重要的原则。
　　2.确立开放型的行政体制文化，扩大公众对政府工作的有效参与。开放型的行政体制文化直接涉及到公众与政府的关系问题，也即行政民主的问题。1998年9月7日至11日，在法国巴黎召开的第二十四届国际行政科学大会将公民与公共行政作为大会讨论的主题，着重讨论了公民保护形式与公共行政、公民与公共服务供应、公众期望、行政过程中的公众参与等等问题，这些问题表明公众的地位及公众与政府的关系正在发生着深刻的变化，民主型、开放型的政府形象正在成为公众的普遍要求。在此之前的相当长一段时期内，行政被认为是维护国家利益、保护集体利益的，从而在行政与公民之间，前者总是具有优越的地位，尽管作为公民在政治上拥有公民权利，但在行政面前，他们只是消极的被治者，存在着实际上的不平等。在西方国家，随着“新公共行政学”的诞生和社会公平、社会平等观念的普及，行政民主意识开始成为行政体制文化的一项重要内容，如赫伯特•考夫曼所说，“在美国的各个领域、各个地区，人们到处都可以感受到行政‘分权’的气氛。……在更多的情况下，行政分权被解释为大众对政府工作的有效的参与。”（注：赫伯特•考夫曼：《行政分权与政治权力》，《公共行政学评论》29期，1969年1版，第3—15页。）实现公民有效参与的首要条件是增强行政的透明度，畅通能够使公民充分表达他们的意见与要求的渠道，必要时以行政公决方式让公民作出决定。在法国和英国，早在80年代就已出现了“公共质询”制度，为公民“参政议政”提供了必要的条件；随着网络信息技术的发展与电子化政府的启动，政府与公众之间的交流由以往的“单向性”转变为“双向性”，公民不再是单纯的“
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