当代公共行政的民主范式
当代公共行政的民主范式
【 作 者】李承/王运生
【作者简介】李承 王运生 南京政治学院训练部
【内容提要】本文认为公共行政的传统范式——官僚制自身存在着难以克服的内在矛盾。二战之后，西方国家公共行政依赖的政治、经济与社会基础都发生了较大变革：在国家权力体系中行政主导开始取代议会至上；后工业时代的来临使知识成为一种重要的政治资源；公共领域与私人领域在经历了近代以来的相互分离之后，在当代又呈现出相互渗透与融合的趋势。这一切都使传统的官僚制行政范式受到冲击，与此同时，也呼唤着民主制行政时代的到来。作为一种理念和制度的创新，民主制行政的基本构架主要包括建立参与型的公共行政决策架构，实施程序化的公共行政管理模式，推行竞争性的公共行政服务机制。
【关 键 词】公共行政/官僚制/民主化/当代
【 正 文】
　　马克思说：“民主制是国家制度一切形式的猜破了的哑谜。”（注：《马克思恩格斯全集》，第1卷，第281页。）在当今的政治舞台上，民主被描绘成一种世俗化的宗教，充实着人们的精神家园。人们在政治领域、社会领域，甚至于在经济领域都在谈论民主，但在公共行政领域，许久以来流行的理念却是“价值中立”。从这种思路中，我们似乎可以看到“守夜人”政府的影子，看到技术理性对社会的无所不在的辐射。然而，随着“国家干涉主义”的盛行，政府的职能不断扩张，行政权力的裁量性特征也愈益明显，公共行政的运行呈现出政治化的特征。特别是随着后工业社会的来临，社会的信息化和权力的知识化使传统的官僚制范式受到冲击，人们开始重新审视民主在公共行政领域的地位，公共行政面临着范式转换契机。与此同时，各国相继掀起以“顾客导向”为目标的公共行政改革，民主的理念广泛地渗透于公共行政运行的各个环节。
　　一、传统释意
　　托马斯•库恩在《科学革命的结构》一书里，第一次对“范式”(Paradigm)作了为学术界所共识的界定。库恩指出，一个科学的范式就是一套关于现实的假设，这套假设比其他的假设能更好地说明当今的世界。（注：转引自宁骚：《公共行政范式与公共行政改革》，《新视野》，1998年。）也就是说，每一个科学范式都有它自己的一套规则来说明它面对的一套事实。传统公共行政的范式——官僚制，是由威尔逊、马克斯•韦伯等公共行政学的创始者们于19世纪末20世纪初建构起来的。
　　17、18世纪，随着机器大工业的快速发展，人类由前工业社会进入了工业社会。在工业社会里，“机器主宰着一切，生活的节奏由机器来调节”，以此为基础的“标准产品大批量生产便成为工业社会的标记”。这是一个“调度和编排程序的世界，部件准时汇总，加以组装，人的待遇跟物件没有什么不同”。（注：［美］丹尼尔•贝尔：《资本主义文化矛盾》，第198页，三联书店，1989年版。）威尔逊在19世纪末就洞察了这一工业社会的特性，他宣称，对于所有类似的政府来说只有一种“良好”政府的规则。马克斯•韦伯认为官僚制在技术上优越于任何其他类型的组织，（注：转引自文森特•奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，第35页，上海三联书店，1999年版。）二人对于公共行政的认识异曲同工而又珠联璧合，由此奠定了公共行政的传统范式——官僚制（又称“威尔逊——韦伯范式”、科层制）。归纳起来，官僚制行政理论包括了以下几个方面的内容：
　　1.任何政府（此处为广义）系统必定有一个单独的权力主导中心。一个社会的政府必受那个权力中心所控制，权力越分散，它就越不负责任。换言之，权力愈一元化并愈受权力中心指挥愈能负责。在这里，官僚制范式拒绝了“三权分立”思想。
　　2.政府被分为两个领域：一种是政治领域，即政策和法律的制定过程，其中包括民主的种种程序如意见表达、投票和政党等；另一种是行政领域，包括法律和政策的执行。政治为行政设定工作，行政在政治范围之外。古德诺对“政治—行政”二分法加以系统发挥，在他看来，“政治是国家意志的表达，行政则是国家意志的执行”。（注：Goodnow:Policy and Administration,New
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