关于推行我市政府投资项目代建制的分析与思考
关于推行我市政府投资项目代建制的分析与思考 □ 陈伟民 陈晓临 何济南 政府投资项目代建制是顺应时代发展产生的新事物，是今后投资工作必然趋势，也是 目前发达国家普遍采用的做法。上世纪九十年代，美国、澳大利亚、新加坡及香港等发 达国家地区就着手对公共服务设施与基础设施及政府规划项目，作为政府项目建设管理 改革的核心来抓，鼓励并充许公众、私营部门参与介入该投资领域，现已建立了一套高 效、透明、公正地项目管理和监督机制。当前，我国许多省市，代建制试点工程也已经 拉开帷幕，如从2001年至今，重庆、黑龙江、山东、江苏、深圳、北京、上海及我省宁 波、嘉兴等地都进行了政府非经营性投资项目代建试点，从试点结果看，取得非常好的 效果，特别是政府对项目单位“三超”现象起到较好约束作用。2004年7月，国务院正式批 准了《关于投资体制改革的决定》，决定亮点之一，就是在全国范围内推行“代建制”。为 此，省政府主要领导于2004年9月起，先后多次作出重要批示，要求从今年开始，利用三 年的时间在全省逐步落实政府投资代建制。可以说，推行政府投资项目管理“代建制”符 合国家投资体制改革方向。 政府投资项目代建制及其特征 政府非经营性投资项目实行“代建制”管理，就是指政府通过招标的方式，选择社会上 专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设实施组织工作，严格控制项目投资 、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度，代建期间代建单位按照合同约定代行 项目建设中投资主体职责。 “代建制”的特征和表现：一是社会化。现在我们在搞政府基建项目时，往往成立□□动 迁公司，□□管理处，□□指挥部一类的基建班子。这些单位往往属于各行政部门的下属单 位，与政府有千丝万缕的隶属关系，责、权、利关系不顺，机构和职能重迭，难以发挥 社会化分工优势。实行代建制，让社会专业化管理队伍来实行项目管理，政府从具体实 施者变成监督者。使工程监管得到加强，减少腐败发生。二是职业化。过去我们在康庄 工程，千库保安工程实施中常提到项目管理人员素质不高，经验不足，致使项目质量和 进程难以保证，其实，根本的原因是，项目管理行政化。现在依靠社会专业机构来代建 ，代建机构有更丰富的基建经验，设计方案更真实专业，投资概算更切实际。三是商业 化。代建机构实行商业化运作，就能自觉按政府要求控制的标准、规模实施项目建设， 不会随意改变功能，突破投资，提高标准。“三受益”、“三超”现象就会抹杀。与我市现 有旧管理体制相比，推行代建制相对效益更明显。 推行政府投资项目代建制 是我市优化投资管理工作的需要 当前，在政府投资建设项目中，普遍存在以下问题：有的项目单位为了使用功能的增 加而随意更改设计追加投资；有的项目单位对项目建设本身存在风险估计不足（如拆迁 安置难落实、地质堪察不到位、市场材料价格上涨等等）造成重复投资；有的使用单位 为了争取项目，申报时往往采取少报和隐报的方式立项，事后更改建设标准，再视机追 加投资等等。由于政府缺乏约束项目单位超投资、超规模、超标准等行为的有效手段， 致使“三超”现象极为普遍。目前，在我市许多政府投资公益性项目都存在“三超”问题， 个别项目超出部分甚至于接近预算总投资。造成政府投资项目建设“三超”现象，表面上 看是项目单位管理经验不足造成的，但其深层次的原因，缺乏有效地监督机制，在整个 项目实施过程中，在法律地位上实际上没有过程控制和追究责任的权力，处于失控状态 ，项目“三超”后，往往产生项目使用单位、承建单位都得利的现象。这些存在的问题， 已引起市委、市政府、市人大、政协及广大群众的极大关注，市委常委、副市长吴苗强 同志在投资会议上，多次要求计划系统，着眼新问题，加强投资体制改革研究，在体制 改革方面务必做到“春江水暖鸭先知”，反映了我市现行政府投资建设项目管理机制已到 非改不可地步。 市委、市政府历来将优化投资环境、促和谐发展作为重要工作来抓，近年来我市投资 体制也不断革新。2003年10月，我市在全省范围内率先实行民间项目登记案，2004年出 台了《政府投资项目管理暂行办法》，在投资体制创新方面一直走在省兄弟单位的前列。 2005年，我市招投标交易平台建设进一步完善，更加助推了我市政府非经营性投资项目 管理代建制落实。 推行政府投资项目 代建制的重要性和现实意义 提高了投资科学决策水平和实施程序。我市预算内可用于建设的资金相对有限，如实 行代建制，对年度建设项目进行计划储备、综合平衡，一经人大批准，任何政府部门无 特殊理由，无权更改项目投资及计划，从源头上控制资金外流，使项目管理更具计划性 。同时，代建制做法要求对重大（如涉及公共利益、资源、环境、垄断、公众安全等） 影响力项目需采取听证制。换句话说，任何有充足理由的老百姓和专家都可以对政府公 益项目监督，并一票否决，使政府投资行为更为理性。 降低了政府投资支出成本。当前，政府项目自已投、自已建、自已管，看起来省钱， 但外行管项目预（估）算不准、专业性不强，加之，临时机构临时观念强，不能有效控 制资产流失，支出成本往往较高。代建制通过市场方式招标，引进市场竞争机制，让专 家算、专家建、专家管，除代建费外，对资金节余部分也作了明确奖励提成，从机制上 确保鼓励代建单位加强管理，降低政府支出成本。 强化了法制理念。代建单位与政府、使用单位三方签订《代建合同》，通过三方约束， 有利于排除项目实施中的各种干扰（主要指三超现象）。同时，通过代建人向政府缴纳 一定比例的履约银行保证金方法，从经济上制约代建人违规行为发生。另外，对咨询专 家从法理高度提出要求。使咨询中介机构和专家对项目可行性、设计标准、工艺技术及 投资概算等作出的结论与相应责任承担挂钩，使听证咨询的效果更加明显。 有利于构筑和谐社会。代建制重要表现是发挥公众参与意识，通过大众广泛参与让政 府权衡轻重，有利于政府真正促进成实事工程。另外，代建资金的支付方式更新，有利 于减少政府项目资金支付层层转付现象，使一线农民工工资及各类补偿资金更快更有效 落实。 推行政府投资项目代建制 在起步阶段应把握的几个问题 代建制是投资管理体制的新制度，制度有优越性，固然也有缺陷，结合各地经验和教 训，我市试行代建制应把握以下几个关键： 合理安排项目前期投资咨询工作。代建制的实质是充分利用专业化组织的技术和管理 经验，并以此提高政府投资项目的建设管理水来和投资效益，规范政府投资建设程序。 从国内外项目管理的经验看，一项工程的成败，投资咨询是关键。通俗讲，政府想投资 少点、质量好点、进度快点，代建单位想利润最大化、节约越多越好，目标虽不一致， 但只要对项目前期可研分析、方案设计、投资概算进行全面细仔的审核和论证咨询，就 可以达到预期的目标。建议项目前期部分实施分二个阶段；一阶段认定建设投资、标准 ，该阶段市发计局负有重大责任和决策权，到可研或初设阶段有较清晰的招标条件后， 进入第二阶段，即：分工程不同阶段找不同代建人，这样对选择合格的代建人，确定代 建效果，从程序和制度约束方面，工作效率和效果会更好些。 合理界定代建费标准。代建管理费标准明确，可以使代建人将主要精力放在工程投资 、质量和进程上。由于代建人法人地位，承担的风险和工作负荷远远大于政府部门，代 建管理费应根据项目大小，投资水平和难易程度确定。具体数额是按总投资的2- 4%定，还是通过招投标确定后，从使用单位提取管理费余额后定更为有利，尚需进一步 研究讨论。代建制是工程管理过程，前期咨询工作责任大，周期也和后期经营管理相当 ，在代建管理费用分配上，前期占比例大还是后者大，建议也要科学界定。 合理确定代建项目。政府投资项目前期准备工作难点之一是大量的房屋拆迁和土地征 用问题，代建人作为项目管理公司在完成这项工作时，往往举步维艰，花费的费用往往 要很多，对总投资造成不利的影响。建议非专业技术管理的政府项目内容暂不进入代建 范围，如征地、拆迁工作等。此外，重大交通设施、水务建设等项目，在我市政府部门 已有较成熟的管理队伍，今后时机成熟后，可以再作考虑。 合理明确法律责任。代建制是投资体制的新事物，不是一个法定制度。国家法律规定 对建设单位工程的重大责任和义务，不会因为代建而转移到代建人上面。建设工程中的 民事责任、行政责任及刑事责任风险如何转移消化是一个新课题。否则，在实际的操作 中，代建人因为不多的代建费而不想承担风险责任，而建设单位因风险无法转移对代建 方持怀疑态度，过多干涉管理，在建设过程中就会发生扯皮、纠纷和责任推卸等情况。 在国家规范文件没有出台前，建议在履约过程中，必须让代建人法人的条件具备，同时 ，市政府协调专门的资金保证或担保机构出面，解决这问题。 合理把握资金支付的方式。资金的拨付通常分为直接拨付给代建人和代建人自行签认 两种方式。资金拨付条件、时间、比例和尾款支付的结算管理对工程管理成本、工期等 有直接影响，配套办法要同时制定。另外，直接拨付代建费，应把管理费和工程费用分 开拨付，防止代建人代收代支的前期费用等产生重复上税。 合理公正选择代建人。临安中介咨询机构较多，但综合协调能力弱，经济、商务、管 理、法律等知识不足，熟悉国际惯例，能从事国际工程咨询人才少，建议政府设立专门 培训机构。同时对资质管理上落实高起点，建议代建人单位资质由发展计划局和市财政 局共同审定，通过市招投标平台向社会公布名单，这些单位必须具备综合甲级设计资质 ，综合甲级监理资质，施工总承包一级以上资质，综合工程咨询资质之一要求，（但不 能定标确定，以防权力寻阻行为发生），保证代建制顺利实施。 对我市推行区政府投资项目代建制 工作的几点建议 政府投资项目代建制实质是一项交鈅匙工程，也是一项智力利用工程，在我国发展的 历史不长，还有相当长的路要走。为规范健康地推行代建制，结合我市实际，建议着手 做好以下工作研究： 进一步量化代建制试行阶段工作内容。调研阶段：组织人员对兄弟单位先行做法进行 探讨。主要掌握代建实施情况、项目前期管理、项目计划管理、项目资金管理、代建项 目范围选定、代建人资质管理、代建内容、控制投资措施、代建模式选择等，为完善代 建管理办法提供优化方案。 专题研究阶段：成立由市人大、市府办、市政协、法制办、审批中心、发计、审计、 财政、国土、建设、环保、税务、工商、银行、监察、招标办、编委等部门组成，部分 咨询机构参加的工作组，对征求稿进行审议。同时，对照各自的职责，确定相关配套方 案细则。该阶段需建立政府项目储备库和专家库，健全项目审批、监测公示和投资诚信 三大信息网络。 实施阶段：出台《政府投资项目代建制暂行管理办法》、《政府项目代建制财政财务管 理指导意见》、《代建项目前期管理办法》、《代建项目审计监督管理暂行办法》、《政府建 设项目工程管理试行办法》以及相关代建风险责任法规性文件。加大社会宣传力度，扩大 代建制影响面。确定首批公示、委托评估代建和后评价等政府投资项目，以配合政府投 资项目顺利实施。 进一步研讨我市代建制运作方式。 代建制目前无固定操作模式，当前相对成功的是 北京模式、上海模式和重庆模式。不论采用何种模式，在项目建设过程中，有一点必须 明确：市政府是建设项目的投资人（招标人），发改局为具体负责政府投资建设项目代 建工作过程管理人，市级各有关行政主管部门为项目各自职能的监工人，项目单位为使 用人。 本文提出三种代建模式，供参考。 模式之一：全过程代建模式（适用于投资规模较小或专业性强的政府投资项目）。运 作特点：第一步由发改局在使用人提出项目建议书后，基本确定建设必要性。委托招标 代理机构通过公开招标选择代建人，签订投资人、代建人、使用人三方合同，明确责权 利。第二步由代建人提出项目可研报告，发改局或委托的专业咨询机构进行评估论证， 确定项目规模、投资水平和调整方案、授权代建人办理项目立项审批等手续，办理投资 许可证。第三步由代建人通过招标选择设计单位，开展方案设计初步设计和概算审核， 开展施工图设计，取得项目规划许可证和土地许可证，协助使用人办理土地征用和拆迁 等手续。第四步通过招标选择工程监理单位，组织管理协调施工期工程建设。第五步通 过招标选择施工单位（含工程分包单位），履行工程施工、按时竣工验收和交付使用的 职责，并负责保障项目在保修期内正常使用。 优点：突出了代建人的地位和作...
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