实施“代建制”管理，推进政府投资管理改革(李三忠)
实施“代建制”管理，推进政府投资管理改革 2004-07-28　中国公路网 　　为了有效解决北京市政府投资建设的公益性项目中，政府对项目单位超投资、超规 模、超标准缺乏约束等问题，市政府从2002年起开始实施“代建制”试点，取得了明显效 果。进入2004年，市政府将加大政府投资管理改革力度，“代建制”将在更大范围实行。 我们就此采访了市发改委投资处副处长李三忠。李三忠处长就目前北京市实施“代建制” 的必要性、“代建制”管理的优势、北京市实施“代建制”管理的试点情况，以及下一步的 打算等回答了记者的提问。 　　记：请问什么是代建制？为什么要在政府投资项目中采用代建制？代建制要解决目 前政府投资中的哪些矛盾？ 　　李：公益性政府投资项目“代建制”，就是指政府通过招标的方式，选择社会专业化 的项目管理单位（以下简称代建单位），负责项目的投资管理和建设实施组织工作，严 格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按 照合同约定代行项目建设的投资主体职责。 　　在当前我市政府投资建设的公益性项目中，政府缺乏约束项目单位超投资、超规模 、超标准等行为的有效手段，致使“三超”现象极为严重，目前几乎百分之百的政府投资 项目都存在着“三超”问题，有的建设项目超投资达一倍以上。 　　造成政府投资建设项目“三超”的原因，表面上是由于部分项目单位专业管理经验不 足，但其深层次的原因在于缺乏政府投资约束机制。在现行政府投资项目管理体制下， 项目使用单位、承建单位与监理单位都是超投资、超标准的受益者，政府在整个项目实 施过程中，在法律地位上实际上没有过程控制和追究责任的权力，政府对政府投资的监 管实际上处于失控状态。这一问题突出地反映了我市现行政府投资建设项目管理机制已 到了非改不可的地步。 　　解决政府投资建设项目“三超”问题，根本出路在于深化投资体制改革，对公益性建 设项目，实行“代建制”。 　　 记：实行“代建制”的关键是什么？ 　　李：实行“代建制”的关键在于用公开竞争制选择具有专业素质的代建单位、用经济 合同来约束代建单位执行代建合同约定的代建任务。通过对公益性政府投资建设项目实 施“代建制”管理，从根本上解决政府投资项目“三超” 问题。 　　记：实行代建制能够给政府带来什么效益？目前北京市是否已具备了实施代建制管 理的条件？ 　　李：与现行政府投资项目管理体制相比，对公益性政府投资建设项目实行“代建制” 管理，具有明显的优势： 　　1、能够充分发挥市场竞争的作用，从机制上确保防止“三超”行为的发生，（1）代 建单位通过招标产生，能够降低政府投资项目总体成本，体现了市场竞争意识。（2）代 建单位具有丰富的项目专业管理经验，有助于提高政府投资建设项目管理水平。（3）代 建单位与政府、使用单位三方签订《代建合同》，通过合同约束三方的行为，有利于排除 项目实施中的各种干扰（主要是项目单位提出的“三超”要求），符合法制理念。（4）代 建单位须依照《代建合同》的约定，向政府缴纳一定比例（10％- 30％）的履约银行保函，为从经济上制约代建单位的违规行为提供了保障。（5）对项目 竣工验收后决算投资低于批准投资的，可按财政相关规定，从节余资金中给予代建单位 进行提成奖励，从机制上鼓励代建单位加强管理、降低成本。 　　2、能够规范政府投资项目建设实施管理行为，增强了项目使用单位的责任意识。在 “代建制”项目中，项目使用单位主要职责是负责提出项目功能需求和实行工程质量、工 期、资金合理使用的监督。（1）由项目使用单位提出功能需求、建设标准，使得建设项 目能够满足使用单位要求。（2）项目使用单位从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来 ，有助于减少建设实施过程中对建设规模、建设标准变动的随意性。（3）能够使项目使 用单位集中力量加强对建设工期、质量和资金合理使用的监督，把项目使用单位从决策 角色转变为监督执行角色，有利于规范政府投资项目管理行为。 　　3、有助于加快实现政府职能转变。对“代建制”项目，政府主要把握产业政策和宏观 决策，项目具体执行实施依靠市场机制管理，有助于规范政府投资项目管理行为，减少 “三超”现象。 　　目前，北京市实施“代建制”管理的条件已经成熟。 　　首先，政府投资项目“三超” 问题已经引起了市委、市政府、市人大、市政协和广大 人民群众的极大关注。当前政府投资建设项目“三超”现象的面之广、规模之大，已经到 了改革开放以来最严重的时候，每年都有大量的人大代表建议、政协委员提案和专家来 信，提出改进政府投资项目管理的要求，市委、市政府领导对此也多次批示，要求尽快 找到解决问题的办法。尽快实施“代建制”管理，从机制上彻底解决这一问题，已成为刻 不容缓的选择。 　　第二，实施“代建制”管理符合国家投资体制改革方向。由国家发改委起草、经国务 院原则通过的《投资体制改革方案》明确指出：“对非经营性政府投资项目加快实行‘代建 制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资 、质量和工期，建成后移交给使用单位。”我市试行“代建制”的思路与国家投资体制改革 的方向是一致的。 　　第三，试点效果非常明显。 　　第四，已经进行了大量的前期准备工作。北京市发改委已向社会公开政府实施代建 制的信息，并正在筹建代建单位库。 　　记：北京市从2002年就开始进行代建制试点，效果如何？ 　　李：从2002年起，市发改委已经在回龙观医院、市残疾人职业培训和体育训练中心 、北京市疾病预防控制中心等项目中实行了“代建制”试点，截止目前，回龙观医院已经 竣工交付使用，北京市疾病预防控制中心已完成代建单位招标、签订《代建合同》，市残 疾人职业培训和体育训练中心已经完成征地和编制完可行性研究报告。从结果上看，效 果非常明显：项目专业管理水平明显提高，可行性研究报告等项目前期工作明显深入， 初步设计方案按照可研报告要求反复修改，代建单位管理行为极为慎重，工程质量、工 期和资金使用完全符合合同要求，建设实施中的临时改动基本杜绝。 　　记：当前在国外或国内其他地区（如香港、深圳）是由工务局实施政府投资项目， 这种做法与代建制相比利弊各是什么？ 　　李：与设立工务局进行政府投资项目专项管理的设想相比，“代建制”的优势非常突 出：（1）更符合国家投资体制改革方向。（2）体现了市场竞争意识，避免搞垄断。（ 3）不需要增设新的机构，避免了机构、职能重叠。（4）能够从机制上防止超概算行为 的发生。而工务局模式最大的弱点在于缺乏超概算行为的责任追究经济承担能力。 　　记：请您介绍一下市政府在实施“代建制”管理上下一步的打算。 　　李：根据国家投资体制改革方案的部署，2004年，我们要重点推进政府投资管理改 革，打破传统的政府投资直接拨款的模式，实现政府投资管理模式由被动的审批管理向 搞好项目储备、前期研究和加强事中、事后监管转变，对新批准的政府投资项目要依法 实现百分之百招标，对公益性项目要试行 “代建制”，对政府投资的重点项目要上网公布 ，让社会监督。 　　为了使在公益性政府投资项目中推行代建制管理做到有据可依，有关工作做到规范 、有序、衔接，在深入研究并多次征求国家发改委以及市法制办、市编办、市财政局、 市国土资源房管局、市规划委等市有关部门的意见的基础上，市发改委已于2003年12月 向市政府上报了《北京市政府投资建设项目代建制管理试行办法》。
实施“代建制”管理，推进政府投资管理改革(李三忠)