厦门涌动改革潮
厦门涌动改革潮 ——厦门开展政府投资工程建设组织实施方式改革情况的调研报告 中国建设报 2003-09-01 　　编者按： 　　建筑市场治本抓什么？今年，建设部提出要争取实现5大突破。其中，政府投资工程 管理方式改革首当其冲，成为重中之重。深圳、珠海、上海、厦门、重庆等城市先行一 步，对政府投资工程管理方式的改革进行了有益的探索，取得了很好的成效。 　　为进一步了解地方开展政府投资工程建设组织实施方式改革试点工作的情况，2003 年7月21日～22日，建设部建筑市场管理司招投标监管处处长刘宇昕和郭正学赴厦门市对 政府投资项目实施代建制度的情况进行了调研。调研期间他们听取了厦门市建设局的工 作汇报，参观了具体的项目工程，并与项目参与代建的各方主体进行了座谈。现将报告 整理刊登，期望厦门的经验对我国其它城市政府投资工程管理方式的改革能起到较好的 借鉴作用。 改革的基本情况和成效 　　项目代建制度的由来 　　从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对市级财政性投 融资社会事业建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端，以及由此导致的工 程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，通过采用招标或直接 委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公 司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步 发展成为了现在的项目代建制度。2001年7月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实 施项目代建制。2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投融资建设的 社会公益性工程项目中实施项目代建制度。 　　项目代建制度的内容 　　厦门市建委在2001年7月下发了《厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法》（深编 [2001]63号）文件，规定“市重点工程建设项目代建是指财政投融资的我市重点工程项目 通过委托方式，将建设单位的项目法人责任事项交由熟悉建设程序和建设规定、具有较 强经济和技术力量、且符合资格条件的企业或机构进行项目的管理工作。”由此确定了代 建制度的定义以及代建制度的适用范围。同时在该文件中还规定了代建单位的资质管理 、代建单位招投标和代建的管理监督等内容。 　　2002年3月，厦门市政府转发了厦门市计委、建设局、财政局关于《厦门市市级财政 性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法》（以下简称《试行办法》）。《试行办法》规 定"为完善市级财政性投融资建设的社会事业项目代建制度，明确项目业主、代建单位双 方的责、权、利，提高工程建设管理水平和质量、投资效益，制定本管理办法。"将实施 代建制的项目范围进一步扩大。《试行办法》还要求“业主在项目获准后将整个建设项目的 前期准备、实施、竣工验收、以及项目建设工程、质量、投资控制全部工作任务，委托 给具有相应代建资质的单位进行建设管理。”确定了代建单位在项目代建中的具体工作任 务。 　　实施进展情况 　　目前，厦门市实施项目代建制度由计划、建设、财政等几个部门分头管理。总体上 讲，厦门市实行代建制的工程项目是成功的，一些较大的或较有影响的项目如厦门市市 政府和市政协项目的建设都采用了项目代建制，并取得了很好的效果，为代建制度在厦 门市的推广起到了有力地促进作用。近期厦门市实施代建制度的项目有20个，总投资21 .5亿元，代建费总额近4200万元，平均每个项目的代建费占单个项目总投资的1.95％。 这些项目包括学校、医院、体育场馆、文化场馆及一些市政工程，其中投资额最高的是 国家会计学院，总投资达5亿元，投资额最低的是狐尾山污水利用工程，投资额为100万 元。 　　经验和成效 　　通过完善有关法规，使项目代建制度做到有法可依，使各方主体能够依法办事。厦 门市对政府投资工程实施代建制以来，通过不断探索和研究，逐步建立起有关代建制度 的法律法规，起草并制定了《厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办 法》，明确了代建制度的概念、适用范围、代建单位的选择、业主与代建单位的权利和义 务等内容，对于代建管理费的收取和拨付、合同、奖惩办法以及具体的项目变更、代建 单位在项目上的配置人员等也作了详细的规定，使项目代建制度的实施做到了有法可依 。为了便于实际操作，厦门市制定了《厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管 理招标投标实施细则（试行）》，规范了代建单位的选择方式，还制定了《代建管理合同 》，通过合同使业主单位和代建单位的责、权、利进一步明确。 　　政府投资项目实现了专业化的相对集中管理。厦门市在选择代建单位时，将选择目 标定在实力强、信誉好，且专业性比较强的单位。按《试行办法》规定，可以参与代建的 单位应具有"一、二级房地产开发，甲、乙级监理，甲级工程咨询，特级、一级施工总承 包其中之一资质的单位。"目前在厦门市参与代建的单位有10家左右，主要是房地产开发 企业和少数监理单位。这些代建单位通过多年建设管理，已经建立了比较完善的工程质 量、工期、投资控制等制度体系，积累了丰富的项目建设管理经验。通过相对集中管理 ，改变了以往政府投资项目管理分散性、临时性的状况，消除了机构临时拼凑、人员不 稳定、业务不熟悉、管理不到位、教训多经验少等诸多弊端。 　　转变了政府职能，减小了政府压力。对政府投资项目实施代建制度，实际上就是充 分发挥了社会化分工的优势，通过将政府投资项目交给专业机构进行建设管理，理顺了 政府投资工程中各方主体的责、权、利，从而使政府从工程的组织建设上解脱出来，促 进了政府职能转变，使政府投资项目的“建设、监管”实现了分离，政府从项目的具体实 施者，变成了真正对项目实施监督的监管者，使工程项目的监管得到加强，同时也减少 了腐败行为的发生。 　　充分利用代建单位的专业优势，提高了政府投资工程整体的建设水平。参与代建的 专业公司通过将以往项目管理采用的专业手段注入到政府投资项目中，有效的保证了工 程质量和进度，并对工程的成本和投资进行了有效的控制。如他们可以通过优化建设方 案，为项目节省投资，提高政府投资项目的投资效益；可以严格按照规范的招投标程序 ，选出优秀的施工队伍；可以准确的核定工程量和工程进度，避免施工单位搞“钓鱼工程 ”等。 　　有利于落实责任制。对于实施代建制的项目，业主单位和代建单位要通过签订合同 来确定双方的责任，由于责任相对明确，避免了过去那种临时机构撤销后，对项目出现 的质量、安全等问题无人负责的状况，促使各方主体更好地履行各自的职责。 　　厦门运用市场机制，对政府投资项目实施代建制度的做法，在一定程度上解决了以 往政府投资项目“建设、监管、使用”多位一体的问题，通过对项目进行专业化、规范化 的组织建设与管理，提高了工程建设管理水平，并在控制建设规模，防止腐败等方面起 到了积极的作用，得到了政府、有关部门和单位的广泛认可，可以说厦门市实施项目代 建制度的尝试取得了一定成效。 思考和认识 　　代建制度还存在一些亟待解决的管理漏洞 　　在《试行办法》中，没有明确规定对代建工作实施监管的具体管理部门，由于主管部 门不明确，对代建单位的招投标、签订代建合同等工作就无法实施必要的监控。如果在 项目具体实施的过程中出现问题，就无法及时发现和纠正，为将来项目的顺利实施埋下 隐患。《试行办法》规定，业主单位的管理费不超过建设管理费的20％。按厦门市有关文 件的规定，一般的房屋建筑的建设管理费为项目总投资的3％，也就是说代建单位的代建 费最高可达到项目总投资的3％。但在《试行办法》和相关文件中没有明确设置代建费取费 下限和严格的标准，因此各代建单位在投标中存在无序竞争的现象，使代建费一降再降 。厦门市某个项目代建单位中标的代建费仅占项目总投资的0.7％。由于没有担保、保险 等相应的配套措施，这种做法很可能会将代建单位的风险转嫁到对项目的管理水平上。 　　工程项目具体的实施方式不一致，不利于明确各方主体的责权利。如在实施代建制 度的项目中，有的项目是施工单位和代建单位签订施工合同，有的项目的施工单位则是 业主单位签订的施工合同。这就容易导致责任不清，互相推诿。对于政府投资工程，其 项目的具体实施方式是否应该相对固定值得研究。 　　业主的职责还需进一步明确，避免出现越权干预项目管理的行为 　　政府投资工程建设组织实施方式改革的一个目标就是要解决“建设、监管、使用”多 位一体的矛盾，但在代建制的实施过程中，有些项目的“建设”和“使用”并没有实现真正 的分离。我们在调研中了解到，一些业主单位为了部门利益，原本就不希望将项目交给 代建单位管理，因而在选定了代建单位后，一些业主单位并没有严格按照厦门市制定的 《代建管理合同》的条款签订合同，而在项目实施过程中，仍然对一些本属于代建单位应 做的工作进行干预。这些行为在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代 建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施。 　　代建费偏低，代建单位缺乏动力 　　我们在与厦门市建设局和代建项目各方主体座谈时，大家都提出了代建费用低的问 题，特别是对于一些房地产开发企业，其主业本身就是利润较高的行业，因此其参与代 建项目的动力并不完全是为了经济利益。但厦门市最近出台规定，代建项目不再作为房 地产开发企业的业绩，而房地产开发企业下属的监理单位不得对该房地产开发企业代建 的政府投资项目实施监理。这两个规定使房地产开发企业参与政府投资项目代建的热情 大大降低。 　　我们认为，代建队伍的选择主要应考察其项目管理的水平、公司的业绩以及项目班 子的构成等，而不应将费用高低作为选择代建单位的主要依据。而且，代建费用过低不 利于吸引高素质的代建队伍参与项目管理，不利于提高工程项目的建设水平，不利于代 建单位吸引人才，提高代建单位的工程管理水平，更不利于体现代建制度的优越性。这 个问题已成为推广项目代建制度的一个绊脚石。 　　代建单位的水平还需要进一步提高 　　在一些项目上，个别代建单位存在工作不到位的现象，一方面表现在代建单位在项 目上的人员配备不足，有的项目甚至出现过业主单位还要考核代建单位人员配置和出勤 情况的现象；另一方面表现在部分项目人员素质和能力不够，特别是对于在功能方面的 要求专业性较强的代建项目（如学校、医院等），代建单位缺乏这方面的专业人才。出 现这种现象的原因既有主观原因，也有客观原因，主观原因是目前代建单位可选择的范 围过小，竞争不是很激烈，因此部分代建单位的服务意识和责任感不强；客观原因是由 于代建费用偏低，代建单位无力提供足够的人员或高水平的专业人员。 进一步实施改革的建议 　　引入项目管理制度，积极培育工程项目管理公司。在调研过程中我们感觉到，无论 是房地产开发企业还是监理单位，虽然都具有一定的专业水平，但由于项目管理均不是 其主业，他们在对项目进行建设组织管理时都有一定的局限性。首先是这些企业从事的 主业只是在某一方面与项目管理存在密切联系，而在项目管理的其他方面不很擅长，像 房地产开发企业对项目的投资、组织等业务比较熟悉，对具体工程的质量安全管理了解 相对较少；而监理单位对项目的质量安全管理比较熟悉，但对项目的前期组织又了解不 多。其次是作为副业，这些企业会不会重视项目管理这项业务的发展，如果他们没有把 项目管理作为企业一项重要经济来源加以重视，就不会主动提高这方面的业务水平，而 项目的建设管理水平也就无法提高了。 　　工程项目管理是一种国际通行的工程建设项目组织实施的方式，是指从事工程项目 管理的企业（以下简称工程项目管理企业）受业主委托，按照合同约定，代表业主对工 程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务，其实质与项目代建制度基本相 同，但内容更加多样化。因此，积极推行工程项目管理，培育专门的工程项目管理公司 ，是深化我国工程建设项目组织实施方式改革，提高工程建设管理水平，保证工程质量 和投资效益，规范建筑市场秩序的重要措施。 　　作为政府投资工程建设组织实施方式改革的一种有益的探索，我们对项目代建制度 还需作进一步的研究，特别是如何能够真正实现“建设、监管、使用”相分离，如何进一 步明确业主单位和代建单位的责权利，如何通过引入工程担保和保险等制约有效的方法 规范各方主体的行为等，使项目代建制度更加完善，在政府投资项目上发挥更积极的作 用。 　　对于没有开展政府投资工程建设组织实施方式...
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