中国县级政府财政预算行为
中国县级政府财政预算行为 本研究描述了西北三个国家级贫困县县级政府预算决策机制。揭示出现存的机制导致只 有少数人能够真正参与预算过程。其次，公民需求与政府支出重点之间相脱离，在某种 程度上导致了公共服务供给中社会公平性缺失，那些最贫困、最需关注的公民的需求被 置于视界之外，因此他们必须在政府预算范围之外自筹自办解决其公共品需求问题，这 是导致预算外资金大量存在的一个原因。因此，农村税费改革如果仅强调缩减预算外经 费是不能从根本上解决问题的；相反，如果地方政府的公共开支重点不变、如果其背后 的政治决策架构不变，上述的这些问题将继续存在。 　　引言 　　过去三年中，中央政府进行了一系列预算改革，包括新预算编制及审议方法的引入 ，新预算科目的采用及加大预算的监督与审计等。这样做的目的在于确保预算在促进财 政秩序稳定、提高管理问责制度和公共服务绩效方面发挥其正常的作用。[1]前财政部长 项怀诚在第九届全国人民代表大会第五次会议上关于2001年中央和地方预算执行情况及 2002年中央和地方预算草案的报告演讲中指出：要加快改革的步伐，特别要继续深化部 门预算改革，进一步改进和规范预算编制。 　　部门的预算外收入要全部纳入预算管理或财政专户管理，部门预算要全面反映部门 及所属各单位预算内外资金收支状况，支出要透明。他也强调，加快地方部门预算改革 步伐，扩大省级财政实行部门预算的范围，地（市）级财政也要为扩大部门预算改革作 好准备，有条件的地区还可以在县级财政进行部门预算改革试点。 　　预算行为本质上是政治行为。长期以来，无论在何种经济形态下，对财政预算的控 制都被认为是决定性的。预算决策模式直接表明了政策制定过程中及政治舞台上游戏者 之间的权力分配。[2]因此，任何预算改革的成功都受制于现有预算体制的政治架构。实 际上，预算改革背后所隐含的就是权力的再分配。 　　通过对文献的查阅，可以看出，国内外学者在对中国改革趋势的探讨、各级政府部 门公共支出模式的分析以及对进一步深入改革的建议等方面已经做了很大努力。然而， 探讨地方政府预算问题的研究却相当缺乏。在所查阅的文献中，对此问题的研究总的来 讲有两条线索：一，现有许多研究主要关注中国财政体制的转型问题，即计划体制下的 中央集中体制如何向市场经济背景下的分权体制的转变。这些研究的重点通常聚焦于中 央、地方之间关系的演变，而这种关系变化主要源自两者之间的财政责任与权力的重新 分配。中央和地方之间财政责任与财政能力的失衡已经引起关注。一方面，在现有的分 权趋势下，许多公共服务的提供已经委托给地方政府；另一方面，财政税收却有集中于 中央的趋势。二，学者们已经注意到中国财政体制的一个显著特征是大量预算外资金。 世界银行指出，中国财政收入是很少的，仅占GDP 的14％。然而，预算外的资金收入却非常大。在这种情况下，预算作为引导公共支出的 工具的有效性受到了很大的制约。[3]因此，学界有一种共识，应该进行一项改革，把预 算外资金纳入预算管理以使预算内容更全面。 　　上述研究很好地揭示了我国财政结构及政府间关系中存在的严重缺陷，但在把地方 政府作为一个分析单位并给予重视方面所做的努力还是非常有限的，特别是对地方财政 决策过程的政治机制的细节缺乏了解。而这恰恰对于正在进行的改革以及上述问题的探 讨都是非常重要的，因为，这种机制怎样为改革提供动力，或者怎样以很强的惯性抗拒 改革，都将决定任何改革的成败。 　　本研究正是在上述问题驱动之下展开的。文章关注的焦点集中于县级政府的预算行 为上。 　　主要研究的问题有：（1）县级政府预算是如何制定的，由谁制定，为谁制定？（2 ）如何解释预算结果的差异性？这些差异性的哪些有助于解释政治过程的差异性？（3） 政府预算决策的社会性后果是什么？ 　　受由谁和为谁问题的驱使，本研究选择教育部门作为切入点以对政府科层体制中各 部门之间的关系以及政策决策对公民的社会后果进行深入研究。数据的收集过程首先集 中在县级政策制定和政治操作上，继之聚焦到一些利益相关者上，例如，学龄儿童，他 们的父母及在教育活动中的其他社区成员。 　　本论文分为四部分，第一部分主要是对国内和西方相关文献的评述，并在此基础上 形成本文的分析框架。第二部分主要是对研究数据及方法进行简要介绍。 　　第三部分将主要介绍所研究个案地区的背景，包括他们的自然地理特征，经济、教 育发展状况。最后一部分主要讨论实地调查的结果，并在此基础概括出简要的结论。 　　应该强调的是，本研究仍在进行之中，该论文也仅是对研究结果的初步总结。尚有 很多研究问题需要更深入的分析和更多的探讨，这主要是由于现实中的预算过程具有很 强的暗箱操作性质，缺乏透明度，这在后面部分将有更为详细而具体的阐述。 　　另外，本研究把财政支出作为分析重点，而对财政收入问题给予的关注相对较少。 　　1、中国县级政府财政预算行为：分析框架 　　在国内外文献中，关于财政预算行为的理论有三种：公共选择理论，利益集团理论 和权力等级理论。最近一些社会学家对中国的社会与国家之间关系的讨论对政府行为包 括预算行为的研究也有借鉴意义。 　　公共选择理论源起于公共财政理论，该理论对于公民投票行为如何表现公民意愿、 在公共政策的制定过程中起到了什么作用给予了相当多的重视。[4]公共选择理论学者们 所关注的是公民，即纳税人，需要政府做什么和怎么花钱与政府实际做了什么和怎么花 了钱之间的关系。从这个角度来看，预算应该是经济和社会选择的一面财政镜子。这种 分析范式下的核心问题实际上就是一个机制问题，人民的意愿得以确定和贯彻的机制， 政治问责制度得以建立的机制，政府行为的监督机制。[5]与此相关，理论学者规定、假 设了几种机制。一种是投票机制，在这种机制下，公民可以在最能反映他们支出意愿的 候选人之间做选择。[6]另一种机制就是公民直接参与预算编制。最近在巴西所进行的参 与式预算（PB） 　　试验引起了广泛关注。[7]直接参与预算并不是公民通过选举政治代理人来参与预算 的决策，而是公民面对面的直接参与预算的制定过程，这是民主参与的最主要形式。这 种试验的成功在一定程度上证明了这样一个事实，即公民的参与对预算的结果有重要的 影响。 　　同第一种分析框架强调对公民个体与政府之间相互作用关系不同，第二种分析框架 以依据阶层和利益联盟而界定的团体的角色及政治影响力作为关注的焦点。这种理论把 预算结果视为政治舞台上游戏者自利的结果。新马克思主义者把这些游戏者分为不同阶 层，并认为不同阶层的利益支配着预算和分配的选择。一些学者也认为利益集团支配、 甚至决定预算的编制。[8] 　　沿着这条思路，许多学者特别强调政府的角色地位和自创性。政府并非人民利益的 代表，而只是一部人利益的代表。他们自身利益的需求和主动性是决定把人民还是利益 集团的要求和需要转化为政府决策的重要因素。 　　第三种理论把政府的权力等级结构视为分析的目标。这一学派的一些学者认为高层 行政部门制定大政方针，判断政策环境，并在征求意见前把这些信息通过预算部门下达 各机构。 　　[9]因此，影响预算结果的最重要的解释变量就是高层行政部门所形成的决策。这一 学派也并不否认利益集团的影响，他们认为利益集团通过进入高层决策部门作为影响决 策制定的切入点。 　　同样也是着眼于政府结构，Blecher 和Shue[10]对中国县级政府提出一个描述性模型。 　　在这个模型里，中国的县级政府要兼顾条块两个系统的利益导向。一方面，大多数 县级行政机构是垂直管理系统的最低分支机构和层级，这个层级一路往上就是我们通常 所说的中央政府。另一方面，县级部门有其自身责任，既对上一级的政府部门负责，也 要对其辖区内的合作、团结以及整体发展负责。于是，根植于政治框架内的政府部门有 两个委托- 代理链，而县级政府部门都是代理人。在一个链中，中央政府是其最后委托人，在另一 个链中，公民是其最后委托人。一些重要的社会学家认为，实际上在一定程度上，地方 政府只对上负责，不对下负责。[11]从这些学者的观点来看，地方政府的合法性不是因 为其作为地方公民利益代表的政治实体，而是源于其作为基层政权机关的缘故。因此， 地方政府和官僚的利益，正如其决策反映出的那样，往往是同地方人民意愿相脱离的。 　　换句话说，在这样的政治体制下，地方政府容易脱离当地人民群众。按照张静的说 法是： 　　在利益分离的结构下，基层政权完全忽略了其需要自下而上的政治基础问题，它越 来越眼睛朝上，工作目标越来越专注于上级的满意，而不是社会的满意，它越来越具有 主动性，越来越多地相信发动、教育和改造社会地组织权威作用。这一切都源于，它的 权利来源越来越依赖官方（上面）的支撑，而非依赖社会的承认。于是乎，它也就越来 越从当地社会的利益一体化结构中分离出来，成为一个独立的、专权的权力团体，它不 必考虑其权威地位和社会利益的一致性问题，因为它的权威无须依赖社会授予；它也不 必考虑建立社会监督以补充国家监督不足的问题，因为它从不怀疑自己代表着社会利益 。[12] 　　按照这个理论，地方政府的掌权者团体变成了一个自我服务的利益团体。因为缺乏 社会约束，因此它可能任意地处置社会财产，某种程度上是以公用或组织的名义对社会 资产垄断使用。 　　另一具有重要影响的传统财政预算理论是渐进主义理论学说。这一理论基本上是一 种描述性模型。根据Wildavsky 的著名观点，财政预算是一个增量的概念而不是一个总量的概念。 　　起初对设立这样一个机构的想法是每年对全局进行积极的考虑，重新评估现有项目 相对于其他可能选择的价值。而实际的情况是，预算一般是以上一年的预算为依据，仅 重点进行一些小范围的增减考虑。13]渐进主义强调财政预算制定过程和结果。在这种分 析框架中，最后的预算拨款是因变量，最重要的解释变量或自变量是财政预算基数，特 别是上一年的预算拨款数额。渐进主义模式的基础在于对参与者的发展战略和行为的判 断、观察以及财政预算模式的稳定性。在这个过程中，首要的参与者就是政府机构。 　　本研究中涉及三个主要问题：（1）县一级财政预算编制是如何制定的，包括由谁制 定，为谁制定？（2）如何解释预算结果的差异性？这些差异性的哪些有助于解释政治过 程的差异性？（3）财政预算决策的社会性后果是什么？可以说，本研究首要目标是对当 前现状加以探究说明，如财政预算包括哪些工作，其程序是什么，哪些人参与了财政预 算，哪些人没有参与，在预算过程中，参与者意见一致性是如何达成的，以及最后的决 定在什么基础上提出才是合理的等。在对这些问题描述的过程中，渐进主义——即财政预 算基数是决定最后预算拨款的最重要因素——的理论预设将被检验。在研究过程中对谁是 受益者的问题也是需要给予关注的重要方面。对此问题分析的首要对象是财政政策、公 共产品分配以及由县级政府任意支配的财源中的利益攸关者。同时，那些社会上最需要 帮助和最贫困人群的公共服务方面的财政承诺也是研究的重点。 　　需要提醒的是，中央与地方关系的变化也是一个重要的决定因素。然而，因为这涉 及包括财政收入在政府间的分配、各级政府间的财政责任、转移支付等复杂的因素，而 这些都远远超出了本文的研究范畴，因此将其留待进一步的研究。 2、数据 　　本论文仅是对中国西北某省三个贫困县（后简称I 县、C 县和G 县）实地调查的初步总结。数据来源包括两类：在实地调查基础上获得的关于县、乡镇 、学校及乡村的数据；国家、省、县级的数据资料来源于一系列管理数据。这些数据来 源在论文的数据引用中将被提到。 　　本研究关于县、乡镇、村庄和学校数据收集的实地调查工作起止时间为2000年1月至 2002年3月，对象为西北某省。在研究过程中，也收集到一些相关的事件陈述、政策文件 和官方数据。 　　这三个县都是国家级贫困县，每年都有中央和省级的转移支付资金。事实上，这三 个县的本级财政收入在财政支出中所占的比例分别仅为19.34%，10.55%和10.55%，这远 低于全国平均水平。这些县的本级财政收入仅为472万元到778万元不等，这也远低于当 年全国的平均水平。另外，教育支出在县级财政支出中也是相当有限的。在这三个县中 ，教育支出占财政总支出的比率分别仅为16.07%，18.26%和18.92%，而全国当年平均水 平为24.27%. 　　就教育发展而言，所调查的三个县都远远落后于我国其它大部分地区。根据该省教...
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