第8讲半周期改革
1. “松时放，紧时收” ——粮棉流通半周期改革现象研究 （1985-2000） 市场化改革推进的几种类型： 1. 较早提出，顺利推进，较快完成： 如农村联产承包责任制改革，非大宗性农产品流通改革，一般性商品放开价格改革 2. 较迟提出，缓慢推进，尚未完成 股份制改革，金融改革，劳保体制改革，行政性垄断体制改革 3. 较早提出，一再反复，尚未完成 粮食流通体制改革，棉花流通体制改革 第三类改革： 粮食和棉花流通改革与其供求周期性变化相联系表现出“松时放，紧时收”情况：“松 时放”指供求关系相对过剩时采取市场化取向改革措施，“紧时收”表示在相对紧缺时则采 取加强管制甚至恢复垄断的收紧措施，并往往导致早先实施的改革政策流产。 三个部分： 第一，通过观察粮食市场价格数据和棉花库存变化数据，说明粮食棉花供求关系变化存 在松紧交替的周期性 第二，观察改革以来粮棉流通供求关系变化三个周期及其伴随的流通政策演变情况 第三，概括“松时放，紧时收”制度变迁类型特征并分析其原因。 ——粮食流通政策变动情况从简！ 松紧交替：粮棉供求变化周期性 第一轮“松时放”（80年代中期） 85改革主要内容有四点： （1）明确肯定农民在生产决策方面自主权：“任何单位都不得再向农民下达指令性生 产计划”。 （2）粮棉收购由强行统购改为合同定购：由商业部门在播种季节前与农民协商，签 订粮食和棉花的定购合同。粮食合同定购价格确定按“倒三七”比例计价收购，定购的棉 花，北方按‘倒三七’，南方按‘正四六’比例计价[1]。 （3）部分放开市场和经营。粮食定购合同以外部分可以自由上市，定购以外棉花也 允许农民上市自销。 （4）对粮食还规定了保护性的地板价格。 粮棉周期阶段变动 市场供求力量和85改革政策发生调减产量用。1985年，粮食产量下降2820万吨，降幅 达6.93%，是1978年以来最高的年份；该年粮食播种面积下调4039公顷，降幅为3.58%， 同时粮食贸易也由60年代以来的净进口急剧转变为净出口。 棉花1985年面积和单产分别下降了26%和10%，总产下降34%；1986年面积进一步下降 16%，总产下降15%，棉花贸易也发生了由净进口向净出口的急剧转变。 价格，生产，贸易多重调节作用，导致粮棉供求关系由相对过剩向紧缺方向转变。在 紧缺态势形成并加强的背景下，粮棉合同定购不顺利，并引发对改革政策的激烈批评。 第一轮紧时收（1986-1991） 粮棉流通改革反复。集中表现在改变了85改革的合同定购性质。 棉花流通加强管制并恢复垄断。国家工商局和商业部于1986年8月发布通知，强调在 全国棉花合同定购任务完成之前，不放开棉花市场，已经开放的棉花市场，一律关闭。 还强调除受国家委托承担棉花收购，加工，储存和调拨供应任务的供销社及其所属的棉 花经营单位外，其他任何部门，单位和个人不得插手收购，贩卖棉花。 1988年决定恢复对棉花统一收购，统一经营，关闭棉花市场。1989年8月17日国务院 发布加强1989年度棉花收购工作通知，指出要坚决贯彻执行棉花由供销社统一收购，经 营，不放开棉花市场的决定。收购季节由国务院派出“棉花收购巡视组”，重点到毗邻省 棉区巡回检查，查处问题。 第二轮“松时放”（90年初） 90年代初，出现第二次粮棉相对过剩。 1992年粮食流通改革。 决策层再次考虑棉花流通市场化改革。在1992年9月召开全国棉花工作会议上，形成 “分散决策，逐步推进”改革方针，计划在三年内基本完成棉花流通体制改革。国务院发 布55号文件，明确提出改革的最终目标是放开经营，放开市场，放开价格，逐步建立起 在国家宏观调控下，以市场调节为主要手段，内外贸互相联结，高效畅通的棉花流通体 制。山东，河南两省作为当年棉花放开试点省份（国务院，1992）。不久江苏省被选定 作为第三个试点省份。 粮棉形势再次由松变紧 粮价上涨问题。 棉花减产使由松到紧的转折来得更早：1992年便开始向相对紧缺方向转变。92棉改计 划建立在棉花相对过剩预期之上。然而，实际情况是我国棉花供求关系在1992年以后不 仅没有出现相对过剩局面，反而急速向相对紧缺方向转变。一个没有预料到的因素，是 由于历史罕见的棉铃虫灾害影响，黄河流域棉花主产区减产一半左右，导致1992年棉花 产量由上年568万吨下降到451万吨，降幅达26%，比国务院研究室92棉改报告的预测产量 低28%，比1992年8月全国工作会议时期决策层接受的预期产量530万吨也低18%。1993年 宏观经济面临越来越大越严重的通货膨胀压力，棉花市场供不应求矛盾也越来越大越突 出。 第二轮紧时收 粮食改革政策转变。 棉花因棉铃虫灾害，改革政策调整转变较早。1992年55号文件下发不到半年，政府1 993年3月召开全国棉花工作会议；虽然地方对于棉改热情仍很高，“又有四五个省表示， 也要进行全省（棉花流通体制的）放开试点”，但这次会议基本精神是对刚刚铺开的改革 加以约束和限制。强调放开价格只能在棉花定购数量以外范围进行，而且必须认真完成 外调任务；强调搞棉花流通体制改革试点，要在原有的收购、加工场所，以供销社为主 渠道进行，不能什么人都搞棉花经营。强调棉花市场要规范化，法制化，现代化，不能 搞“骡马大会”式的棉花市场。 1993年9月8日，国务院发布61号文件，强调必须保证良好的收购秩序，重申国家合同定 购计划内的棉花，实行统一的收购价格和政策，并仍由供销社统一收购，统一经营，在 全国棉花完成定购任务前，不得开放棉花市场。非棉花经营单位和个人，一律不得经营 棉花。非改革试点省不得自行决定搞放开试点”。有关政策优先序的判断选择已发生实质 性改变：如果说1992年9月棉改文件给出了全速前进信号，1993年3月全国棉花工作会议 传达的已是刹车减速的信号。 一年后，政策进一步转向“三不放开”垄断体制。1994年9月，国务院发布棉花工作文 件提出，棉花流通“当前不放开经营，不放开市场，不放开价格，继续实行国家统一定价 ，由供销社统一经营”（国务院，1994A）。虽然该文件仍然肯定市场化改革长期目标， 但直接政策选择基本放弃了92棉改部署。92棉改本来计划三年间完成市场化改革，但实 际上三年内不仅没有实现流通市场化，反而回复到高度集中的垄断体制。 第三轮“松时放”（世纪之交） 开始实行粮食保护价政策，但是过去几年逐步转向新一轮改革。 1994年9月正式确立“三不放开”体制到1999年9月实施新一轮改革，棉花垄断流通体制 又维持五年。由于宏观经济周期运行阶段性变化，特别由于1995年开始棉花行政定价过 高，棉花经济出现产量下降背景下供求相对过剩，导致空前严重过量库存和全行业亏损 挂帐问题。针对棉业经济新形势和新问题，政府1998年12月发布文件，决定从1999棉花 年度开始对棉花流通体制进行进一步改革：按照建立社会主义市场经济体制的要求，棉 花流通体制改革的目标是，逐步建立起在国家宏观调控下，主要依靠市场机制实现棉花 资源配置的新体制”。 1999年改革特点是，在价格方面很彻底，从“三不放开”体制下价格垄断一步到位转变为 由“市场供求关系决定价格”；但市场和经营垄断改革方面步幅较小。虽然允许“拓宽棉花 经营渠道，减少流通环节”，但在准入方面规定了很多限制，如强调“个体棉贩”一律不得 收购，加工棉花；进入流通企业资格认定标准要由省级人民政府制定，还要充分听取原 垄断经营机构供销社意见，在投资方面规定“不得新上籽棉加工项目”。 99棉改价格放开后从1998年的650元/担左右下降到380元/担。上述政策意图是通过维 持事实垄断来减少国家委托经营部门棉麻系统的实际和潜在财务亏损。 过去几年间，粮食和棉花流通体制逐步全面放开，形成第三次松时放的体制格局。 半周期改革现象及原因探讨 粮棉流通体制改革半周期改革的反复现象，主要体现在收购价格，收购数量和市场准 入三方面。 1）收购体制价格自由化改革出现反复。 2）收购数量上表现为改革时试图国家统购改为合同定购，但是反复时有回到“没有统 购的统购”状态。 3）市场准入方面表现为准入和放开，到收回和重新垄断。 （一）客观原因是粮棉供求关系周期性变化是客观原因。 改革反复现象与粮棉供求“松”“紧”变化情况存在规则性联系。相对过剩形势通常会推 动市场化改革，而相对紧缺形势往往引发政策向暂时放弃改革的方向转变。 （二）主观认识层面看，一再发生“紧时收”的回转现象，最重要原因是我们对新的历 史条件下粮棉供求周期变化规律的政策含义重视不够，对相对过剩与紧缺的可转化性在 心理和应对政策方面准备不够，往往把相对紧缺的再次发生看成粮食安全或农业基础发 生了危机，倾向于采用收紧甚至垄断的手段来应对并不存在的危机。 认识偏颇具有历史背景和社会心理方面原因。例如它可能与改革前制度性粮食短缺和 “饥荒记忆”造成的心理状态存在联系。 （三）财政因素也不可忽视。80年代中期后粮棉收购数量和比例下降，一个原因是政 府不愿意随着市场价格的回升来相应提高85改革规定的比例收购价，在实际固定的所谓 合同比例价与上升的市场价格相比相偏离并代表了一种税收负担时，农民的理性反应必 然是尽量减少与国家发生交易；而当国家要求农民按固定的缺乏市场吸引力的价格交售 粮食棉花时，合同制改革也就名存实亡了。可见财政约束因素可能会从旁促使制度变迁 的回转。 财政因素也曾经推动市场化制度变迁。例如，80年代后期开始到90年代前期全面推开 的粮食销售方面的市场化改革，得力于政府缩减财政负担动机的推动。另外，政府对财 政因素的考虑还会派生出市场化改革政策的某些结构特点。99棉改采取完全放开价格与 经营环节维持半垄断的政策，动机之一是尽快降低国有棉花系统过量库存和亏损压力。 （四）如何看待和应对市场准入过程中可能发生的问题，也可能成为导致改革反复的 一个原因。例如，在棉花流通改革过程中，农民以及其他市场主体进入棉花流通领域的 初期，难免会发生棉花加工质量低下，无照经营，偷税漏税之类问题，对此无疑需要政 府有关部门加以管理和规范。1993- 94年棉花政策调整过程中，政府有关部门组织了两次实地调查：一是92棉改部署后不久 商业部组织的对山东棉花改革试点调查，二是1994年由体改委，计委，经贸委等十来个 部门组成的调研组，对山东，江苏，湖北等棉花主产区进行棉花流通情况进行调查。两 次调研都着重报告和批评了流通放开后出现的“混乱”现象，第二次调研报告更是强调提 出应当加强管制，对棉花市场“早管，管严，都管，管到底”。强调管理是正确的，但是 有关部门在应对方针上不适当地采取了垄断思路和手段，导致棉花流通改革出现回复。 发韧于80年代初的粮棉流通体制改革，在很多方面取得了持久性进展，但在收购和市 场准入方面一再反复。与其它领域市场化改革相比，粮棉流通制度变迁表现出的“可逆转 性”是一个引人注目的特点。本文通过对粮棉流通改革“松时放，紧时收”现象的观察和梳 理，对上述周期性反复现象进行了专题研究。 几点政策含义。第一，粮棉流通改革应当改变“松时放，紧时收”的“半周期调节”改革 策略。 第二，导致棉花流通改革反复的一个关键原因，是如何看待市场化进程中农民以及其 它经营主体的进入及其发生的诸如资格认定，质量和其它市场管理方面的问题。对于这 些问题，政府有关部门无疑有职责加以引导和规范。然而，行政管理和指导应当以保护 和鼓励市场竞争为前提，而不宜采用垄断对策。 第三，对我国这样世界上人口最多的发展中国家来说，粮食安全和农业基础的重要性 无论怎样估计也不会过高。然而，我们也应看到，与新中国建立初期或更早时期相比， 实现粮食安全目标和培植农业基础的边界条件发生了历史性的变化。一方面，现代农业 科技进步彻底改变了传统农业能量和物质封闭性循环，为彻底改变历史上周期性发生的 粮食匮乏和饥馑提供了技术条件。另一方面，我国对外贸易规模的扩大，使我们有可能 更多地利用国际粮食和农产品市场，更有效率地实现粮食安全和发展农业的目标。结合 历史环境的变化，重新评价关于粮食安全和农业基础的多方面前提假定，调整不适应当 今内外发展条件的传统认识，是最终实现粮棉流通市场化转型目标的必要条件。 第四，为我国制度变迁非线性路径提供了一个例证，因而也有一些认识参考价值。首 先，制度变迁权利交易的参与主体具有不同地位，在短期对政策走向拥有较大决定权的 政府，出于对约束条件和社会目标的意识，可能会通过急剧的政策调整导致制度变迁移 阶段性回转。 其次，本文说明财政因素可能从不同方向对制度变迁进程发生影响。 最后，社会科学分析知识积累由于能够扩大“制度选择集”而有助于“从供给方面”推动...
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