代建制是工程项目管理全面发展的重要商机
代建制是工程项目管理全面发展的重要商机 中国国际工程咨询公司　郭建强 本文结合国内代建制的试点经验，论述实施代建制的意义和作用，展望我国委托代建市 场的发展趋势和商机，探讨如何打造具有竞争力的工程项目代建企业。 “代建制”是对我国政府投资的公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措。“代 建制”含有“代建”和“制度”两重含义：“代建”是指投资人将建设项目委托给专业化工程项 目管理公司代为建设直至交付使用（即建设项目总承包）；“制”是制度，规定在政府投 资的公益性建设项目中采用这种项目管理模式。委托代建源于国际上通用的工程项目总 承包，但我国的“代建制”中还包括了制度的内涵，是结合国情的一项政府管理创新。 从法律环境上看，我国的合同法、招投标法等已为实施代建制提供了法律依据。金融体 制的改革对政府投资项目实施代建制影响很小。政府的投资领域已界定清晰。近年来国 内代建制项目试点已取得了成功经验。因此，在政府投资的建设项目中实行代建制的体 积和时机已经成熟，2004年将进入一个高速发展阶段。 国内推行“代建制”的重要意义 如何保证实行国际建设项目的投资目标？如何遵循市场规律？如何提供市场配置规律？ 如何改革政府规律投资项目的职能？如何落实对政府投资项目的监管？这些都是我国投 资体制改革长期以来不断探索的主题。多年来国家实施了多项改革措施，如：拨改贷、 项目审计、后评价、项目法人责任制、施工监理、稽查制度等，但这些多属于行政性措 施。然而，即将全面推行的代建制将真正形成依靠市场配置资源、遵循市场规则、辅之 行政手段的市场化政府建设项目的管理体系。 下面结合国内的试点经验，论述代建制对政府投资项目管理的现实意义及其强大的市场 生命力。 　　1、外购服务，使政府的项目管理向市场化转变 多年来，在我国政府投资的公益性建设项目中，一直采用的是在投资方、使用方和审计 建造商之间，由使用单位设立一个临时机构（筹建处、项目建设指挥部等）来管理建设 项目。这种体制的最大缺点是：随着项目通过各项审批后，设计和建造商就只对使用人 负责了，政府投资人对项目实施过程的监管被明显弱化，导致超标准、超规模、超预算 、拖工期成为常见的现象。因为这“三超一拖”符合使用人的利益，也符合设计和建造人 的利益，损害的却是政府投资人的利益，浪费掉的是纳税人的钱。 实施代建制通过市场招标选择项目代建人，即：政府投资人从市场采购项目管理服务资 源。由代建人在项目整个建设过程中提供专业化的项目管理服务，对投资人负责，充电 相应的法律责任、并获得合理的经济收入（代建服务费）。这种体制既落实了政府投资 人对项目监管的深度和力度，又使政府对建设项目的管理真正向市场化和目标化管理转 变。例如，上海一个代建制试点项目的经验。 项目名称：上海市公安局收教收治综合基地建设项目 委托方（政府投资人）：上海市计委 受委托方（代建人）：上海投资咨询公司 项目使用单位：上海市公安局 代建概况：上海投资咨询公司与上海市公安局监管处共同组建了项目筹建处。筹建处主 任为项目建设期法人代表，由咨询公司派员担任。使用单位派员担任副主任。咨询公司 向筹建处派出了工程、建筑、设备、造价、基建和财务等10名高中级技术职称的管理人 员。市公安局派出熟悉收容监管的干警参加筹建处工作。筹建处的主要责任是： 　　※筹建处与政府签订建设投资包干协议，不得扩大规模和提高建设标准。 ※筹建处对使用单位负责，保证满足使用单位的合理要求。 ※遵守国家和地方政府的法规政策，按规定的建设程序进行工程建设。负责招标发包和各 类合同的管理。建立完善的内部和对外信息管理系统。定期向政府部门报告工作，接受 政府部门的监督。 ※在筹建处建立了一套完整的办公例会、统计报表、费用报销、工程款拨付、财会、招标 发包、合同管理、廉正规定等一系列制度，规范各方人员的职业行为。 筹建处在指定的银行设立专向基建帐户，市财政局按概预算计划将建设资金拨入指定帐 户。建设资金专款专用，接受市计委和市财政局的审查和监督。 上海投资咨询公司总结的主要经验有： （1）根据委托代建合同的要求，筹建处自觉按照批准规模和标准进行项目建设，严格控 制建设成本。如果由建设单位自行控制投资，较难避免随意改动、提高建设标准，导致 突破投资。其中关键是要理顺利益机制。 （2）咨询公司必须主动依靠和尊重使用单位的意见，虚心听取他们的合理要求，并在项 目实施中给予实现。有了最终用户在使用方面的专业指导和工作支持，才能保证项目建 设成果满足使用者的实际需要。 （3）上海市计委充分发挥了咨询公司专业技术力量和积累的工程经验，为业主把好技术 关、造价关和各类采购的质量关。定期向上海市计委汇报项目进展情况，使投资人对项 目的监督真正落实到了项目建设过程之中。 2.依托代建服务，提高政府投资项目的管理水平 通过充分发挥代建企业的专业优势和积累的工程经验，可切实保证对工程质量、进度和 成本的有效控制。例如，代建企业可以通过优化建设方案，控制建设成本；可以按照规 范的招标程序，选择优秀的施工队伍和技术设备供应商；可以准确核定工程量和工程进 度，避免高估冒领建设资金；可以有效地减少工程分险所组成的各种损失。根据代建合 同，代建企业有责任随时向投资人报告项目的进度、质量和成本（TQC）的进展情况，是 政府投资人始终心中有数、将及时有效。对政府投资人来说，委托代建是真正把政府投 资人对项目的监控溶入建设工程中，同时政府又从具体的工程管理工作中解脱出来，把 精力集中到目标性监控和规范市场规则的本职工作之中。例如，在北京回龙观医院扩建 项目的代建制试点中，北京高效房地产开放公司（代建企业）总结了很好的经验，简单 介绍如下： 代建制试点项目：北京回龙观医院病房楼 委托方（政府投资人）：北京市发展改革委员会 受委托方（代建人）：北京高校房地产开放公司 项目的使用单位：北京市回龙观医院 北京高校房地产开放公司总结的试点经验是：作为委托代建合同中的乙方，是要承担法 律责任的。乙方必须按照委托合同要求，严格控制项目的建设成本、质量和工期，保证 建设资金专款专用，并接受有关部门的监督审查。这就使整个工程的建设资金、工期进 度、工程质量都处于可控状态。例如：为使回龙观医院扩建项目的投资始终控制在预算 范围内，北京高校房地产开发公司合理调整了设计和施工方案，消化了涨出的400万元工 程建筑费，得到了北京市发展改革委员会、卫生局和回龙观医院的充分肯定。 3、遵循市场规则规范政府的投资行为 招标、合同都是市场规则，受法律保护，约束合同双方。在市场体系中，政府投资人也 要根据委托合同来履行自己的职责，规范政府自身投资行为，遵循市场规则，接受市场 监督。代建制可有效地防御建设项目中的暗箱操作和腐败交易。 例如：厦门市从1993年开始，针对市财政性投资建设项目管理中“建设、监管、使用”混 为一体的弊端，导致项目难以依法建设，建设管理水平低下和贪污腐败等问题，将一些 基础设施和公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司实施项目建设，对政府 投资人负责，取得了良好成效。湖南、贵州、福建等地在代建制改革方案中，都认为代 建制可抑制建设项目中的腐败行为。 4、积累项目管理经验，通过建设项目的管理水平 专业化的工程项目管理企业能够主动积累工程经验和教训，并使继后的其他项目受益。 而临时筹建机构很难做到。代建企业积累的知识、技能、经验和教训对投资人来说十分 宝贵，使业主既可以获得专业化的项目管理能力，又可规避很多常见的风险损失。 5、加速我国工程项目管理与国际接轨 为满足业主对项目代建服务的客观需求，项目代建服务必须对实现项目建设的整体目标 负责，必须贯穿于项目建设的全过程，而不是只承担其中一部分贯穿或某个阶段的管理 。因此，项目代建服务必然要涵盖美国PMI对项目管理所确定的九类知识领域和五个联动 工程过程。这将从根本上推动我国过程建设项目的管理从分段交接、总责模糊、管理水 平低下的现状向全过程建设项目管理转变，加速与国际水平接轨。 新兴的市场，巨大的商机 政府投资人通过市场招标、采购专业化的项目管理服务，与其他社会投资人采购管理服 务的市场行为一样。推行代建制将在我国投资市场形成相当规模的项目委托需求，专业 化的项目管理服务企业亦会应运而生，形成一个新兴的供需市场，蕴含着巨大商机和发 展潜力。 1、2004年国内代建制的发展趋势 近些年来，国内代建制试点经验已日趋成熟。表1集中了9项标志性信息，预示着2004年 国内代建制的发展趋势。 2、代建市场的容量及其扩张趋势 在全国推广代建制的初期，政府委托代建的项目大多数会集中在社会公益性建设项目。 市场需求主要来源于政府投资人或以政府投资人为主的投资合伙人。由于国家把委托代 建作为一项制度性改革措施，所以市场需求的上升速度会很快，在近两三年内会形成相 当大的市场容量。粗略估算如下： 1999~2002年，国家对社会公益性建设项目投资诼年大幅度增加,见表2。参考建设部对厦 门市代建制试点项目代建费占项目总投资的平均比例，以及2002年国家对公益事业的基 本建设投资总额，可以粗略估算出2004年全国公益性建设项目的代建市场容量约为140亿 元。 随着我国投资主体多元化的发展，委托代建的市场范围还会逐步扩大到基础设施建设领 域，以及社会投资合伙人的工程建设项目之中。例如：上海已在“十五”期间利用国内各 种资金，形成多元化投资主体，建设上海周边的高速公路，已经将代建制试点拓展到了 基础设施建设领域，标志着重要的扩张趋势。简要介绍如下： 上海“十五”期间预计建成650公里高速公路网。自2000年上海正式向境外投资人开放高速 公路投资领域以来，已完成了11个项目的招商，涉及总投资268亿元，协议引进社会资金 约210亿元，其中民营企业与国有企业的投入资金各占一半，形成了多元化的投资主体。 虽然这些投资人熟悉融资和投资管理，但普遍对管理工程建设项目心中无底，因此委托 上海市政工程建设发展有限公司承担全过程项目代建。该公司为社会各方投资人提供了 项目决策；在项目实施阶段，又根据业主的委托对项目进行建设管理。目前，上海所有 采用社会化招商的高速公路项目都实行了代建制，大大提高了高速公路项目的建设管理 水平和投资效益。上海的发展表明：多元化投资主体也有项目委托代建的实际需要。 ３、抓住商机才能进入市场 政府投资项目的委托代建是一个潜力巨大、趋于规范、可持续发展的项目公路服务市场 ，并可带动社会多元化投资主体对委托代建的需求。这些需求为项目公路咨询企业提供 了难得的商机和发展空间。 商机也是挑战，。因为政府投资人（业主）需要代建企业提供全过程项目管理服务，但 目前我国具备这种服务能力的过程介绍项目管理企业很小，可以说是凤毛麟角。但是， 企业可以通过优势互补、紧密合作、联合投标为业主提供全过程管理服务。采用联合互 补造成的 代建人可以满足市场需求，又有利企业向全过程项目管理服务拓展能力。对国内大型工 程咨询企业来说，需要尽快具备全过程项目管理服务的能力，而不是单纯提供项目前期 阶段的咨询服务，或单纯提供施工阶段的工程监理。总之，面对委托代建的市场需求， 工程项目咨询服务企业各有自身的长处和短处，只有抓住商机的开拓者才能在市场竞争 中获得持续发展的竞争力。 打造具有竞争力的工程项目代建企业 承担代建项目的企业需要提供全过程项目管理服务，这是业主的需求。国外的项目管理 咨询企业通常在某些产业具备这样的能力我们先浏览一家美国项目管理顾问公司－美国 波肯国际顾问公司（Boyken International USA）的缩影：Boyken是一个国际化的工程顾问公司，在交通运输、文教设施、政府设施 、医疗卫生设施的介绍项目领域为业主提供全过程项目管理服务，其中包括战略策划、 可行性研究、估算预算、施工管理和竣工验收。该估算近期完成的和正在进行的典型项 目有： 英国伦敦希思罗国际机场扩建工程（投资规模33亿美元）。Boyken是项目建造总负责方 （the role of Ex-ecutive Constructor），具体负责项目控制规则，目前该项目处于计划和初步设计阶段。 美国佐治亚理工学院环境科学技术中心（投资规模4500美元）。Boyken负责项目计划、 预算审查和项目管理工作（项目总承包）。该项目在2002年7月完工。 美国Dougla...
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