从信息电信科技(ICT)之发展观察亚太地区电信政策趋势
从信息电信科技(ICT)之发展观察亚太地区电信政策趋势 报告摘要 1. 前言 　1.1 信息电信科技ICT与数字汇流趋势 　1.2 本文架构 2. 政策理论之探讨 　2.1 电信自由化（Liberalisation） 　2.2 自然独占（Monopoly）/寡占与国营 　2.3 私有化/民营化（Privatisation）与竞争性（Competition） 　2.4 解除管制（Deregulation）与政府的角色 3. 亚太地区主要国家电信政策趋势概况 　3.1 管理性竞争（Managed Competition） 　3.2 我国电信自由化 4. 有关文献之比较分析整理 　4.1 电信改革程度 　4.2 电信改革议题 　4.3 电信自由化政策对电子商务之影响 5. 结论与建议 参考书目／附录 报告摘要 在二十一世纪信息电信科技（Information Communication Technology，ICT）议题中，对于决定一个国家竞争力之要素而言，科技本身并非决定因 素，科技政策与管理才是关键，其中又以可主导知识经济的电信产业与电信部门之发展 为重点。 本文就信息电信科技ICT与数字汇流趋势大环境之冲击下，针对亚太地区电信政策加以探 讨。首先自电信自由化理论与相关主题如自然独占与国营、私有化民营化与竞争性、解 除管制与政府之角色等加以讨论。其次，再就亚太地区主要国家电信政策趋势概况加以 分析，并以学界所谓的「管理性竞争」（Managed Competition）与「管制性的管理」（Regulatory Management）来提供市场导向与自由化政策尚未发展成熟的亚太地区可能创造最大效益 之论点，同时概述我国电信自由化状况，进而整理相关文献以及比较各国之电信改革度 、改革议题、以及电信自由化政策对电子商务之影响。 最后再加以结论与提出三大建议：一为发展本土长期基础资料研究收集、冲击评估与因 应整合模式；二为利用国际规范如WTO、OECD、APEC等国际组织发展，提供国家政策方向 与原则；三是建立独立管制机构（Independent Regulators），期能协助产官学对此议题与亚太地区之发展能有更进一步之了解，进而 提供我国因应信息电信科技ICT变迁趋势与电信政策未来之发展有所帮助。 1. 前言 1.1 信息电信科技ICT与数字汇流趋势 在二十一世纪信息电信科技（Information Communication Technology，ICT）议题中，对于决定一个国家竞争力之要素而言，科技本身并非决定因 素，科技政策与管理才是关键，其中又以可主导知识经济的电信产业与电信部门之发展 为重点（Kim，2003）。 在广播和电信服务的汇流、固网和行动服务的汇流，以及因特网成为所有服务的平台， 亦即所谓的「数字汇流」趋势（MOTC，2001）下，不论是全球化、市场与客户导向，自 传统技术至连网性（interconnectivity）与互通性（interoperability）等技术之汇流 ，或是传统上各自独立的产业包括电信、传播与信息整合成所谓的「通讯产业」（info -communication industry）（简，2003），其语音、影像、数据、多媒体、传播均将因因特网的发展统 合汇整在单一网络平台上。这个全球通讯电信的变迁，促使大部分国家之电信部门为因 应此通讯环境之快速变，大多已进行组织变革，或是处于此变革改造程序之中（ITU，2 003）。 在ICTs发展潮流下，不论是「电子化政府」（e-government）、「电子商务」（e- commerce）或是「电子化医疗」（e- medicine），均带动一个数位汇流之新世纪。然而在此变迁下，原有政策组织与法律已 不敷时代之变化，同时其所产生的「数字落差」（Digital Divide）现象如富国与穷国、城市与乡村之差距等，均需藉由调整新政策与法规来顺应 时代的变化。归纳其所应用之方式约略有三：其一为开放部分市场竞争；其二为允许私 人企业之参与；其三则为建立国家法规当局。 根据国际电信联盟（International Telecommunication Union，ITU）之最新数据估计，时至2003年中期，全世界约有123国家（图一），其中亚 太地区即占了17个 （Kim，2003）。由此不难得知在信息电信科技（ICT）范畴下建立一个具公平性与透明 化，且能促进竞争力之法规当局之重要性。 由于ICT之发展趋势是聚合各种不同网络平台与服务，愈来愈多国家所采取的因应政策为 结合电信与广播之法规当局，或促进ICT部门间合作等方式。透过竞争所产生的电信市场 自由化，改变了各国在通讯服务与政策的方向（图二），其中又以行动通讯与ISPs之竞 争性与自由化发展最佳（ITU，2003）。 [pic] [pic] 1.2 本文架构 若就Won（2002）针对亚太地区电信发展所提之论点加以分析：数字落差现象在亚洲除日 本与四个新兴国家（NIEs：新加坡、韩国、台湾与香港）外，其落差程度远较中美非地 区严重，因此本研究将讨论重点自全球信息电信科技潮流下，将研究范围定于亚太地区 电信政策趋势之观察。然由于电信政策之研究多以欧美为主，因此在许多问题与分析观 点仍不排除欧美发展之实例与比较。 目前国际电信管制机制约可略分为「单一机构管理」与「双/多机构管理」。前者如日本 总务省，后者如美国NTIA/FCC、香港OFTA/信息传播局、英国OFTEL/ITC、澳洲ACA/ABA、 新加坡IDA（TAS）/SBA与我国（NCC筹备处）均属之。美国FCC虽经常被认为是单一主管 监理机关类型，但实质应归类于政策与管理之双轨模式。同时所牵涉之各国不同之电信 事业分类与架构均是复杂且适合专文深入研究之课题。 因此本研究以政策发展为主体，并将此二大议题纳入研究范围，以下兹就政策理论之探 讨、亚太地区电信政策趋势、相关议题之比较，最后提出结论与三大建议：一为发展本 土长期基础资料研究收集、冲击评估与因应整合模式；二为利用国际规范如WTO、OECD、 APEC等国际组织发展，提供国家政策方向与原则；三是建立独立管制机构（Independen t Regulators），期能协助产官学对此议题与亚太地区之发展能有更进一步之了解，进而 提供我国因应信息电信科技ICT变迁趋势与电信政策未来之发展有所帮助。 2. 政策理论之探讨 2.1 电信自由化（Liberalisation） 电信自由化之源起时间有许多不同之说法，一般而言是以1980年代美国AT&T与英国Brit ish Telecom（BT）之转变为起源。在1985年之前，先进国家如英德法日等国之电信事业占国 营比例均超过75%，而其潜在的问题包括铁饭碗意识、大规模独占缺乏竞争意识、政治的 介入、法律的限制，与欠缺经营自主性（林，2002）。而至1990年代晚期WTO下所规范之 基础通讯协议（the agreement of Basic Telecommunications）则加速了电信自由化趋势（Kim，2003）。 电信改革理论或自由化理论基础目前尚未成熟，一般多为描述性或无理论基础之案例研 究（Low，2002）。若欲研究国际电信研究议题，目前国际组织，如世界银行与ITU合作 建立一个数据库，提供各会员国家在电信政策与法规相关事务各式数据、统计研究、文 献与报告。另外如半年一期的经济合作暨发展组织（OECD ）之电信数据库与电信展望提供许多相关指针，以及OECD在网络及电子商务指针建立、 另外像是联合国文教组织（UNESCO ）之世界通讯与信息出版物、世界贸易组织（World Trade Organisation，WTO）下，如全球信息与通讯科技部门及信息与发展计划等之出版物、亚 太经合会（APEC ）与亚洲开发银行（Asian Development Bank，ADB）等，亦陆续累积各国电信相关文献与数据，提供各界参考与研究。 就现有发展较完整的相关理论多以经济或政治经济理论观点来支持政策制定背后之理论 基础。如美国联邦通讯委员会（Federal Communication Commission，FCC）所采用之「混合成本取代模型」（HCPM），在开发中国家电信管制规 范中Benitez、Estache与Kennet（2001）评论其所扮演之潜在角色，将因具有不因开发 中国家缺乏可信赖及详细的信息取得（稀有财）之特性，而仍能适用于政策制订者，因 此FCC所采用之模型能被广泛地接受。 上述经济理论之例，只不过阐释电信政策背后仍存在许多待验证理论与模型。一般而言 ，自由化与解除管制（松绑/deregulation）系一体二面，根据法学学者苏永钦教授对自 由化与民营化之定义为：「所谓自由化，就经济而言最直接的内涵就是扩大人民参与的 空间与企业决定的空间，前者是民营化，后者是解除管制。」 政府管制的目的是为避免因自然独占/寡占/国营、外部性、公共财，以及资源稀少等问 题所引发市场失灵（Market Failure）现象；而自由化或解除管制则是尊重市场机制，进而减少政府不必要的干预。 换言之，其目的是为将传统自然独占或国营体系之电信市场，转型为以市场机能与竞争 为主之自由产业，因而刺激消费市场，提供电信使用者更具竞争之价格与多样化服务。 然而电信自由化虽已是世界潮流，却仍是国内外产官学界争议之焦点，兹就相关议题与 不同观点略述于下。 2.2 自然独占（Monopoly）/寡占与国营 在强调电信自由化与竞争性的同时，学术界最常探讨的即为政府独占/寡占以及私有化/ 民营化与解除管制议题。Wallsten（2001）认为电信自由化并非二十世纪新现象，藉由 追溯欧洲1892- 1914早期电话发展的历史，Wallsten检视电信之政府独占、私有权，以及电信执照等项 目，该研究发现政府独占虽与较低之电话普及率与较高之长途电话价格呈高度正相关， 然而此研究却也发现两点与传统观念相异之处。 其一、政府独占与非独占管理之相较，前者亦可能导致偏远地区较差之服务；其二在严 厉的特许制度下，即使政府核发执照予私人企业，亦可能产生电话之较低普及率及较高 价格之效果。另外，虽然在行为与管理学理论中认为私有化将较国有化更具效率，但熟 悉经济学论述者，只要引用新古典总体经济理论便不难对此观点加以驳斥。 Cheng（2002）对电信部门的独占性之论述中认为，由于边际成本的下降趋势及较无弹性 之服务需求，透过独占或法规仍能创造最大利益。其主要论点为藉由竞争与法规间之关 系探讨中发现，私有化并非能解决所有问题，同时检视私人企业与效率间之关联时，立 法的重要性则不难突显关键性。由于偏私有化之论点并未对等地检视非竞争市场中企业 之运作，同时在全球化趋势下，开发中国家之电信私有化经验呈现出许多问题，如投资 动机微弱与法规建置缓慢等，而当私有化只导致电信所有权改变时，唯有竞争与有效法 规能增加效益并改变大众对电信部门的投资，因此Cheng（2002）特别强调价格政策与经 济性法规的重要性。 2.3 私有化/民营化（Privatisation）与竞争性（Competition） 基本上各国对私有化之定义略有不同，如德国之私有化即持股比例，法国则为追求企业 之最大利益（Kim，2003）。ITU（2003）的研究中以行动通讯部门为案例研究，说明政 府单位可藉由法规政策之改革促进市场效率，其所导入之市场竞争性，则大幅降低许多 开发中国家落后贫穷区域之通讯问题。 Fink, Mattoo与Rathindran（2002）则对86个开发中国家取其1985- 1999期间为实证研究之目标发现，电信改革之优先工作为完成自由化、私有化与竞争。 其中又以同时加强竞争性与私有化为优先项目，此研究强调若延迟或将竞争性之顺序置 于自由化与私有化之后，其负面结果远超过导入或完成电信政策之竞争性。 其主要论点可由下图得知： [pic] Faulhaber（2002）则对由政策所引发的区域性竞争提出不同的观点，主要论点为在开放 竞争的同时，不论政府产业或消费者则需要更多的法规来规范。换言之，将带来更多的 限制，此种现象是否与自由开放之原始目的相抵触？ Faulhaber认为竞争的正面效益应是来自于新科技带来刺激产品价格之竞争，因此1996年 美国电信法案所鼓励新加入业者建立自己的新设备，或是现有独占者使竞争者将交换机 置于本身机房，即是所谓的「市内用户回路细分化模式（Local Loop Unbundling Model，LLUM）」并不会完全带来正面效益，因此对政策制定者之建议为，协助新加入之 电信业者面对较低之不确定性，其方式包括清晰规范新科技之管制，以及清除竞争性之 阻碍，如无线频宽限制及区域电缆竞争许可限制等规范。 2.4 解除管制（Deregulation）与政府的角色 解除管制一般性利益为促进价格降低、减少交叉补贴、促进网络电信普及率等，然而在 解除管制过程中可能发生的「俘虏理论」意即政府被利益团体所掳获之现象（简，2002 ），在数字汇流与数字经济全球体系下，各国政府如何因应与角色之扮演则显得格外值 得重视。 Stiglitz, Orszag与Orszag（2000）以经济观点为基础，提出三大理论架构针对：公众部门与公众 金融、砖块与灰泥经济 （Bricks and Motor），以及数字经济中政府角色加以讨论，并认为政府在信息社会中所勾画出之「决 策树形图」（图四），具有协助国家避免产生外部性效果与市场失灵，同时可决定政府 是否应干预之时机（De Meyer and Loh, 2001 & Stiglitz, Orszag and Orszag, 2000）。 [pic] 3. 亚太地...
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