《EPC+F 与 PPP 专题研讨》课程大纲

《EPC+F 与 PPP 专题研讨》
【课程大纲】
本文完全是个人的想法，并不十分成熟，只是为了探讨和交流有关 EPC+F 的一些问题。欠妥之处，欢迎批评指正。
一、分析 EPC+F 在国内、国外工程承包市场中的发展趋势及其利弊
EPC+F 合同在 FIDIC 文件里通常叫做“银皮书”，实际上是由承包商负责设计的总承包合同，也就是承包商要对项目负全责，属于一种交钥匙项目,正式英文名称叫 Conditions of Contract for EPC /Turnkey Projects，可以说是“设计+施工”（D＋B）合同方式的一种延伸。
EPC 的最大特点是固定总价合同，英文叫 Lump Sum Contract 或 Fixed Price Contract，而与 FIDIC“红皮书”的单价合同（Unit Price Contract）不同。业主与承包商双方要先说好价钱（当然对应着就有一个较长的谈判过程，而单价合同的这个过程很短也相对要简单得多），但签约时一定要一次包死，因此承包商的价格中难免含有一定水分，或者说留有相当余地，以达到防范风险的目的（这是可以理解的），而不像“红皮书”那样，以“波纹理论”为原则去处理问题，只要求承包商考虑你知道的。在 EPC+F 合同的条件下，承包商承担的风险比“红皮书”、“黄皮书”来得大，因为把价格一次包死后就很难再索赔，例如不良地质条件之类的未知因素（unexpected），在 EPC+F 中是由承包商承担的（而“红皮书”中很明确是属于索赔的范畴）。这使得承包商在面对一头包死的硬性规定时，只能想办法从设计上去找“费用”（cost） （而在“红皮书”中又是绝对不可能的）。
EPC 为什么采用固定总价合同的方式呢？因为 EPC 通常与融资（Financing） 有着密切关系，因此也有 EPC+F 或 F+EPC 之说。由于偏重于融资安排的缘故，融资人要求的是项目成本一定要有确定性，不能敞着口；并且还要有前瞻性，以保证融资金额的相对固定和安全，否则融资人的风险就会很大。EPC＋F 签约双方的议标比较漫长，实际上是一个讨价还价的过程，而且很重要。
EPC＋F 还有一个明显的特点，就是合约中没有咨询工程师这个专业监控角色和独立的第三方，所以不再是“红皮书”条件下的三角关系。因此，必须承认 EPC+F 对承包商的监管很弱，业主的参与力度也很小，而且在“银皮书”的序言（Introductory Note）里也在讲 “业主基本不干涉承包商的工作” 这种原则（The Employer should in general not interfere with the Contractor’s work），此外在前言（Foreword）里还说到“业主少参与”（with little involvement of the Employer）。这主要与 BOT 的特点和融资有关：承包商说我带钱来支持这个项目, 你为什么还要找人看着我?这时变甲乙双方的爷孙关系为相对平等的对话关系，否则承包商就有权把资金投向更好条件的方向，这是大背景。如果说 EPC 合同中业主有什么权力，就是有一个业主代表（Employer’s Representative） （3.1 款），而他的实权主要是在监控进度上，当发现实际进度比计划进度拖慢了，则业主代表有权要求承包商采取补救措施。
采用 EPC+F 合同的前提是承包商必须要事先证明其设备和成套设备（Equipment and Plant） 的可靠性，世界银行在招标 EPC 类项目时通常分成两步走：第一步是技术标，通过了技术标后的第二步才是价格标。这样可以确保业主的目标：获得的首先是质量，次之才是价格。
再有，EPC+F 的付款方式是“里程碑”式的，而不是验工计价。
值得一提的是 EPC+F 很重视“竣工试车（Tests on Completion）” 的重要性，只有试车成功才能谈最终验收，否则必须做“再试车”（Retesting）（9.3 款），这反证了 EPC+F 实质上更适用于成套设备为主的项目。
EPC+F 在国外主要用于生产型的成套设备（Process Plant） (当然还有“黄皮书”，但涉及到融资时就用 EPC+F), 也可能包括涉及到运营调试类的大型项目，通常是一个 Package，而像土木建筑工程这类相对简单的项目普遍采用“红皮书”。
这里谈谈 EPC+F 与 BOT 和 PPP（公营与私营合作项目，英文来源是 Public Private Partnership）之间的关系，以及当今世界上最新的发展趋势。
BOT 是一种商业风险投资（commercial venture）, 通常是固定总价合同，投资人在谈判时喜欢采用“一揽子包死”（Package）的方式，超支部分由承包商负担。BOT 里的重点和难点是 O，也就是运营管理，例如一个铁路项目的 O 就很麻烦，并且持续时间长，风险很大，是个复杂的系统工程，而一个公路项目的 O 就相对简单些，只要设个卡子收费就行了，当然也还有防范跑冒滴漏的措施等问题。
欧美和日本、韩国、澳大利亚等西方业主经过实践，认识到 BOT 的缺陷，因此现在对于有融资要求的项目，基本上以 PPP 方式取而代之，强调业主的监控和管理作用，总之是要介入！这是最新的发展趋势，可以说是一种回潮，更确切地说是一种螺旋式的上升和前进，是一个认识不断发展完善的过程，对我们今天考虑 EPC+F 的应用问题有一定的借鉴意义。
PPP 源于上个世纪的 80 年代初，在 90 年代中期开始兴起。这种合同方式是从“私营融资经营”PFI（Private Finance Initiative），最典型的如公立医院的私营经营）演变而来的，业主的初衷是要做到物有所值。PPP 的持续时间较长，通常在 20—30 年，原则是各类风险应该由最能驾御它的一方去分别承担，并且在合同中特别突出强调对业主的售后服务。业主在招标时提出参数和规范要求，并且进行全程监控，所有的偿还付款都与履约好坏和连续性等挂钩，付款机制是要待运营达到满意后才开始支付承包商的融资。谈到融资就可能会涉及到是采用 LIBOR 加上个点数（如 0.5~1.5 或更高）作为浮动利率，还是 CIRR 固定利率（要参考 ECDG 定期公布的数据，如二到五年期为 3.27、八年半以上的为 4.65）；保险及保费（是否也构成了融资的一部分）和保费的偿还时间（是在建设期内还，还是随着向银行的分期还款到最后一次才还完）等问题，因为离开本文主题太远，这里就不再多讲了。
关于 EPC+F 的利弊问题，主要取决于项目的性质，实际上涉及到各方利益和关系的平衡，例如 EPC+F 给承包商提供了相当的弹性空间，这就有两重性。用好了就是“利”，用不好就是“弊”。
先简单谈谈“利”：
业主的管理相对简单，因为由单一总承包商牵头，承包商的工作具有连贯性，可以防止设计者与施工者之间的责任推诿，提高了工作效率（包括设计 vs 施工），减少了协调工作量。由于总价包死，基本上不用再支付索赔及追加项目费用（当然也是利弊参半，业主转嫁了风险，同时增加了造价），但最大的风险是质量为潜在的代价，因为承包商要把风险量化后放入标价中。
接着再谈谈“弊”：
尽管理论上所有工程的缺陷都是承包商的责任，但实际上质量的保障全靠承包商的自觉性，他可以通过调整设计方案包括工艺等来降低成本（另一方面会影响到长远意义上的质量），我们不能回避这个客观现实。因此，业主对承包商监控手段的落实十分重要，而 EPC+F 中业主又不能过多地参与设计方面的细节要求和意见。另外，承包商获得业主变更令以及追加费用的弹性也很小。
比较现实的问题是，业主的招标书要编制充分，承包商对项目情况包括现场情况必须要有充分的了解，这都会增加双方的标前费用。世界银行通常限定在 6 家承包商参与 EPC 项目的竞标，因此某种程度上可以说竞争并不十分充分（土木工程“红皮书”的投标 10—20 家参与属于常见。
再有，因为是一次包死价，风险很难在业主与承包商之间均衡分配，而是要由承包商自己预估并承担。当然业主说了我可多付，但还是有个上限！承包商的报价一定含有防范风险的费用，如不发生可说就是水分。这毕竟导致业主多付了钱。承包商可以多挣，但面对的风险也大。
二、项目采用 EPC+F 的可行性及适合推行 EPC+F 的项目类型
关于可行性，可说利弊参半。我个人认为不能一种模式套用到所有情况，要对项目各自的特点做出具体分析。我想先说说不适合，这在“银皮书”的序言中有些内容应有指导意义。以下情况不适合采用 EPC+F：“如果投标人没有足够的时间或资料，以仔细研究和核查业主要求，或进行他们的设计、风险评估（特别是考虑第 4.12 和 5.1 款）； 如果建设内容涉及相当数量的地下工程，或投标人未能调查的区域内的工程； 如果业主要严密监督或控制承包商的工作，或要审核大部分施工图纸； 如果每次期中付款的款额要经官员或其他中介机构的确定。”
再说说适合：
1）要确实能够做到总价包死，别承包商事后又来索赔。
2）大型复杂的生产型成套项目，技术含量高的项目、特殊性项目。
我个人倾向：
1）对土木建筑工程项目建议仍采用“红皮书”，国际上也是这么做的。
2）而生产型的成套设备和大型复杂的工业项目、技术含量高的项目等可采用 EPC+F，原则上供货部分的比例应该超过 60 或 70%，具体可以商量。
3）规模特别小的项目，另外有明确的工期要求和费用规定，业主管理简单，又从某种程度上可转嫁风险。
4）业主在使用 EPC+F 方式运作项目时绝对不能没有监管，这是要坚持的原则，因为没有监管的合同会是无力的，结果一定令人失望，这也是为什么国际上 PPP 方式现在开始占上风的客观原因。
5）在国内做项目时操作上要合作与制约共存，如强制组成 JV（港府大型项目都这么要求，目的是防范风险），其中涉及四个大的方面：
A）项目管理协调
B）施工经验
C）设计经验
D）财务实力
尤其要注意设计单位与施工单位应是两个独立法人，然后再组成 JV，这种形式上的联合还可以防止为了一家利益在设计上做文章而导致业主日后麻烦，甚至造成损失。要注意 EPC+F 合同本身是与承包商签约的方式而存在，而不是与咨询公司签约。
三、探讨符合 EPC+F 管理需要的主要合同条件
当然应该以 FIDIC“银皮书”作为参考蓝本，再做出中国特色，如仲裁与中国项目的适用性等关系。
另外，我觉得不管采用什么样的合同条件，业主一定不能放弃监管。总承包的自由度与合同的制约都很重要，但这是一对矛盾，解决好的关键是找到利益平衡点，十分重要。所有的经济实体都是受利益驱动的，因为他们存在的目的就是追求利润的最大化，为股东提供最大的投资回报。这是无法改变的客观现实，只有通过合约监管和经济制约才能达到双赢的目的。
四、构建 EPC+F 招标及实施监管模式
国外业主的在选择承包商时主要是看其财务状况、高层管理人员的履历（尤其是项目经理的履历）和过往类似项目的履约经历（最近三年、五年或十年的）。
FIDIC合同条件鼓励可形成优势互补的公司组成联营体（Joint Venture），通过合作参与竞争，在利益共享中一起发展。这在新版的“红皮书”、“银皮书”中都是特别加入的内容，联营体与“连带责任”（joint and several liabilities）绑起来，可共同承担风险，发挥各方面的优势，共同分享利润，对业主利大于弊，并且承担风险的单位增多。靠机制和制度来约束，很有效。对业主来说，增加了透明度，可以有效防止转包和层层分包。标价降下来了，风险也小了，不会出去后麻烦多多，然后再回来要求追加费用。业主要确保 JV 是承担连带责任，并与牵头公司单独对话，有职有权，减少多头交流。
关于实施监管模式：
EPC+F 本身的特点就是弱化监管，但我认为作为业主一定要加强监管，这一点要坚持并必须有相应措施的保障，具体就是体现在合同上，通过独立的第三方（中介机构、国外叫“外部服务机构 External Service”）以适当的方式来做专业监控，做到花小钱保大钱，例如可否考虑采用一种类似EPC+F + PM（项目管理公司）的模式？
如果受制于技术条件，参与投标的公司竞争不充分，业主的成本会很大，因为报价原则上会高起来。
以上，供参考。

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