近几年有关税权的论述和研究逐渐多起来，税权成为税收理论研究和实践中的一个热点。本文拟就税权之中的税收立法权问题，作些初步的探讨。

　　一、 税权的概念

　　何为税权？在我国的《辞海》、《中国税务百科全书》、《现代税法实用词典》等词书中均未收入这一词汇。税权，顾名思义是税和权力或权利的结合。税权的概念，首先涉及对税和国家权力或权利的认识。税收的含义应表述为：国家为实现其职能，执行社会公共事务，满足公共需要，凭借政治权力，依照法律规定，取得财政收入的一种特定的分配形式。可以认为税收是国家强制取得剩余产品或社会财富而形成的一种特定的分配关系，属于与社会生产和再生产相联系的经济范畴，这也是税收的本质。其形式上的“强制性”、“非对称偿还性”（无偿性）、“规范性”特征正是税收本质的反映。从税收的本质看，税权是国家参与国民收入的分配权。

　　 按照马克思主义观点：权力包括财产权力和政治权力。财产权力是属于所有者的权力，而政治权力则属于国家的权力。笔者认为，国家的权力既包括政治权力也包括国家的财产权力。但国家在行使税权参与国民收入，取得财政收入，凭借的是政治权力，而非国家财产权力。只有当财政收入或预算收入再分配时，即预算支出时，才能成为一种国家财产权力。因为这时税收收入已属于国家所有者的财产。因此，理解马克思的“政治权力”，需从税权的权源视角去认识：税收收入是国家凭借“政治权力”取得，在一定意义上是一种“剥夺”，是客观的依法“剥夺”，从而完整、科学地把握税权的性质。显然，无偿性这一税收形式特征体现税权性质。国家凭借政治权力，依据法律规范强迫纳税义务人将自己的货币或实物的所有权转移给国家，使纳税人丧失其财产所有权，国家取得其财产所有权。所有权在这里依法强行转移，其实质原因就在于政治权力的取得。在此意义上，税权可以称为取得国家所有权之权，税权是权力与利益直接的同一。

　　前面所述国家凭借政治权力，即权力是后盾，是法律规定的权利得以实现的保障，众所周知，没有政治权力作保证，税收就成为不可能，这里权力与权利的同一，体现国家与法的关系，以及法与税的关系。

　　纵观世界各国的税收历史，无不接受税收法律主义的影响，税收法律主义的含义是：税收法定，有税就有法，每一税种的设置必须同步立法，征纳双方的权利和义务由法律或法规予以确定和规范。如我国宪法规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。税收法律主义表明国家征税的权利和纳税人的纳税义务都是法定的。不论其权利义务是否对等，征税机关依法征税，纳税人依法缴税，两方主体均不得违法。这就说明法律是征税的依据。关于税收法律主义，各国税法著作中均有详细著述。

　　目前，由于我国没有《中华人民共和国税法》法典，税收基本法也未出台，因此，也不可能对税法概念和税权概念有统一的权威解释。基于上述，可以明确，税权应包括以下几层含义：１、税权属于法律概念，税法是公法，税权属于公权；２、税权是指法律上明确规定的权利或权力。３、税权的实现凭借或依靠国家的政治权力。４、税权是权利与权力的合一或统一。５、税权通常是指法律上的权利，与法律上的义务对称。６、与税权相关联的概念主要有：所有权、财产权、债权、请求权等。综上，对税权的概念，我们可以做如下表述：税权是国家为实现其职能，取得财政收入，具有在税收立法、税款征收、税务管理等方面的权力或权利。

　　 二、税权的内容

　　 税权的内容，从总体上说包括两方面：其一，是立法税权（也称税收立法权）。又包含中央立法权和地方立法权；其二，是执法税权（也称税收执法权），又包含税款征收权和税务管理权。在法理上，税收立法权与税收执法权是两个不同的概念，但又紧密联系。从国家机关的职能分工来说，立法权属于立法机关，即全国人大及其常委会这一最高权力机关。根据我国国情，作为行政机关的国务院基于授权具有一定程度的立法权；而执行权则属于国务院主管税务的机关，一般是指各级税务机关。税权与事权、财权紧密联系，相辅相成，最终关系到国家财政的收入归属，为此，税收的立法权与税收执法税权必须互相贯通协调一致。需要说明，通常情况下，税权更多的是指执法权，即税款征收权和税务管理权。关于“税收司法权”笔者不同意这个提法，因为，司法权一般属于法院和检察院，如果将司法概念的界定范围，扩展到法院、检察院、司法局、公安局的执法行为，那么对税权的“司法权”就很难以得出合乎法律逻辑的解释。但是，税权不仅需要国家政治权力的保护，而且更需要直接的司法保护。

　　 总之，笔者认为：税权包括也仅包括立法税权和执法税权。立法税权又分为中央立法权和地方立法权、税法的解释权、调整权、修改权、废止权、税收的减免权。执法税权，包含税款征收权和税务管理权，执法税权突出的体现权利和权力的一致。

　　 三、我国立法税权的现状及改进设想

　　 立法税权是指国家政权机关依照法定程序制定、解释、调整、修改、废止税收法律、法规的特定权力。世界各国在立法税权上都存在税收立法权限的划分问题。美国宪法规定：国会有课征所得税、间接税、输入税与国产税的权力；德国宪法规定：对收入全部或部分归联邦的收入，联邦与州有共同立法权；比利时虽然是单一制国家，其宪法也规定：国家税必须通过立法才能规定，城市、市镇联合体和市镇的地方税，非经各自议会作出决定，不得征收。我国的税收立法权体现集中在中央的原则。在1993年的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》指出：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央。”这些关于税收立法权限划分的规定，体现了我国中央集权和单一制国家的立法特点。

　　（一）立法机关

　　我国立法机关包括：１、全国人大及其常委会，这是最高权力机关，行使国家立法权，这一权力又由宪法加以确定，它具有修改并解释宪法的权力，当然具有制定和修改其他法律的权力。税收法律的制定、修改等权力，属于全国人大及其常委会。２、国务院，作为国家最高行政机关，比较多的参与立法，与三权分立的国家有很大的不同，这与我国国情有关。我国现行的税收法律、法规，其中只有三个法律是由全国人大立法机关制定的，即《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》和《中华人民共和国税收征收管理法》，其他工商税的法律规定以及非工商税的法律规定均以“暂行条例”等法规形式由国务院及主管机关制定。在法理上，国务院制定“暂行条例”应认为是全国人大的授权立法，立法权应属全国人大及其常委会。我国全国人大曾于1984年和1985年两次授权国务院在工商税制等方面制定暂行条例，因此就出现目前我国18个工商税的法律规定中只有两个“法律”是由全国人大制定的，其它基本上都是由国务院制定的“暂行条例”。有的“暂行条例”暂行时间过长，暂行十几年，甚至更长，影响税法的效力和后果，这种情况应该根据我国法制化进程予以改变，使一些有全局影响的重大的的“暂行条例”早日回归到“法律”的位置上，对不适应社会主义市场经济发展的“暂行条例”，应及时废止。为提高税法的权威性，建议今后加大全国人大立法机关的立法力度和立法数量。

　　（二）分税制与立法权划分原则

　　 分税制实际上就是中央和地方分散税权，亦即《工商税制改革实施方案》中规定的“合理分权”原则。立法权的分权，与集权对称，地方立法权，必须是由地方有立法权的地方人大及其常委会，在不违背宪法或宪法许可的情况下，根据本行政区财权与事权相统一原则确定，而我国现状是地方税的立法权，基本上是集中在中央，维护了“统一税法”原则，是符合现实、合乎国情的选择。分税制是财政管理体制，不仅涉及税权的分散，更关系到税收收入的分配，理顺中央与地方的财政分配关系。国家根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税。税收收入分配的归属，将保证中央财政的需要和满足执行社会公共事务的需要，并增强中央的宏观调控能力。这里还体现出税权是一种分配和再分配权。关于税收立法权限的划分，各国都根据本国的实际，如经济、政治、民族、文化、历史等各种因素，在税权的集中与分散上各有特色，不尽一致。有法国、英国的中央集权型，有美国的地方分散型和日本、德国的中央地方兼顾型等模式。而我国的取向，必须结合我国市场经济还不成熟，法制还不健全，民主意识还需要加强等社会主义初级阶段的国情和单一制国家政治体制的特点，确立我国立法体制，既要“集中税权”、“统一税法”，又要“合理分权”，理顺中央与地方的财政分配关系，使中央和地方政财分配关系更合理、更科学，从而保证国家财政职能作用更好的发挥。不论税收立法权限在中央和地方如何划分，都必须纳入宪法的规范，保障其权力的合法性和规范性。

　　 根据我国实际，应该将主体税种的流转税和所得税的立法权交给中央统一立法，其他所有税种的设置，特别是国家统一开征的财产税、资源税、固定资产投资方向调节税、遗产税、证券交易税等税种的立法，都应由中央制定，地方不得进行新税种立法。但对地方税法施行上可以结合本地区实际情况，由地方立法机关或政府制定具体实施办法，在税率和减免税等方面作选择性的规定。地方行使一定的立法权实质上是立法权的调整权，如《契税暂行条例》是全国统一开征的地方税，该条例第３条规定：“契税税率为３—５％，契税的适用税率，由省、自治区、直辖市人民政府在前款规定的幅度内按照本地区的实际情况确定，并报财政部和国家税务总局备案。”这一规定正体现地方对统一税法适用部分条款的选择，是对税收立法权的一种分散，在此意义上，可以认为广义的税收立法权包括税收政策的制定权（税政权）。

　　（三）税收开征权

　　需要指出，地方立法机关或政府还具有某一地方税的开征权，即某一地方税法在本地区是否施行的权力，如全国统一征收的《筵席税暂行条例》已发布９年，有许多省市没有开征。1994年税制改革后，中央已将该税法的施行权交给地方，由各地方决定开征或停征。

　　（四）调整权

　　税收减免权是立法税权的重要组成内容，除税法本身规定减免税外，我国现行税法已经将绝大部分减免权规定在中央。如在《增值税暂行条例》第16条规定：“除前款规定外，增值税的免税、减税项目由国务院规定。任何地区、部门均不得规定免税、减税项目。”《营业税暂行条例》第６条也作了相同的规定。在《企业所得税暂行条例》里，从优惠政策的角度规定了减免税，第８条规定：“民族自治地方的企业，需要照顾和鼓励的，经省级人民政府批准，可以实行定期减税或者免税”，这一规定同时说明税权集中在中央，又需结合民族自治区的自治机关的自治权，正确处理中央与自治区在税收立法权方面的集中与分散关系。今后还应适当扩大自治区制定税收政策的权力。我国在税法里一般都明确规定行使调整权的国家机关，如《增值税暂行条例》第２条规定：“税率的调整，由国务院决定”。《营业税暂行条例》第２条规定：“税目、税率的调整，由国务院决定”，这说明作为立法税权的调整权，也是集中在中央。调整权根据某地方实际情况，可以分散给地方，如北京市地税局最新公布：从1998年１月１日起，对个人劳务报酬所得一千元以下的收入，一律按预扣率３％，全额计税，征收个人所得税。

　　调整权与立法权是一致的，如《×××暂行条例》本身就是授权国务院立法，条例又规定调整权仍属国务院，所以说这里的调整权与立法权是完全一致的。调整权与修改权有着同一性，一般情况下，调整即是修改，税目、税率被调整后就是修改了原来的内容。需要说明，在“暂行条例”中的调整权主要是指税目、税率的调整，修改内容，如《税收征管法》中对增值税发票的印制规定，于1995年２月28日第八届全人民代表大会常务委员会第十二次会议通过修改了第14条，为：“增值税专用发票由国务院税务主管部门指定的企业印制”，这里的修改也是制定，体现修改权与立法权的一致，关于增值税发票印制权力的规定，实际上是新的立法内容。再如对《个人所得税法》的修定，是根据1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法的决定》修正。其税收法律关系的主体、内容和客体都有巨大变化，它是原来三个“税法”的合一，这种修定，实际上是重新立法。

　　 （五）税法的解释权

　　 税法的解释权是税法的解释权立法权的重要内容，我国几乎每一部税收法律、法规都在条文中明确规定：“国务院根据本法制定实施条例”或“本条例由财政部负责解释，实施细则由财政部制定”，这些条款充分体现立法税权的解释权。我国对“细则”的解释权最终限定到财政部或者国家税务总局。“实施条例”、“实施细则”属于广义的法律，其制定实施条例或细则的权力构成为一种立法权。

　　 （六）废止权

　　 有制定权，相对就有废止权，废止是指对某一税收法律关系的终止，包括废止失去实际价值的法律、法规，如我国1994年新税制实施，废止了若干不符合发展了的实际情况的税收暂行条例（产品税、集市交易税等）。也还包括颁布一个新税法同时废止与之相关的旧税法，如《税收征管法》的颁布实施，同时废止《税收征收管理条例》。废止权还体现在中央对于有悖国家利益或与宪法、法律相抵触的地方制定的法规或政策规定，有权给予撤销或废止，如对地方任意扩大减免税的政策规定，必须给予撤销。

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